III SA/Lu 125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia I. W., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2014 r. I. W. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na rok 2014 r. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżącą wezwano do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podpisanie załączników graficznych. Skarżącą pouczono, że nieusunięcie wymienionych braków formalnych w zakreślonym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, co do której nie usunięto braków. Wezwanie doręczono skarżącej w dniu 4 czerwca 2014 r. Korektę wniosku skarżąca złożyła w organie w dniu 11 czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania I. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. W. wniosła o uwzględnienie korekty złożonej w dniu 11 czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że szczegółowe zasady i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2014 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn zm.), dalej: ustawa o płatnościach, wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne. Podkreślił, że wnioski o przyznanie płatności zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach składa się od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 316, str. 65), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W myśl art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2. Mają powyższe na względzie, organ stwierdził, że ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. Skarżąca korektę wniosku złożyła w dniu 11 czerwca 2014 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ podkreślił, że termin do wniesienia wniosku jest terminem prawa materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje zaś skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Wniosek skarżącej o uwzględnienie korekty złożonej po ostatecznym terminie na złożenie wniosku nie może być rozpoznany w oparciu o przepisy art. 58 - 60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., ponieważ instytucja przywrócenia terminu, uregulowana wyżej wymienionymi przepisami k.p.a., służy jedynie przywracaniu terminów prawa procesowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. W. zaskarżyła powyższe postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 61 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.), traci moc ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – z tym jednak zastrzeżeniem, że stosownie do treści art. 60 ust. 2 nowej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy; stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zasady i tryb przyznawania płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego. Z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2). Termin ten, jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie podlega przywróceniu. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu [...] maja 2014 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na rok 2014 r. W związku z tym, że do wniosku skarżąca dołączyła niepodpisane załączniki graficzne, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podpisanie załączników graficznych. Skarżącą pouczono, że nieusunięcie wymienionych braków formalnych w zakreślonym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, co do której nie usunięto braków. Skarżąca uzupełniła braki wniosku w dniu [...] czerwca 2014 r. Organ stwierdził, że ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania, powołując art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek w terminie wraz z wymaganymi załącznikami. Nie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Wprawdzie załączniki graficzne nie były podpisane, były jednak prawidłowo wypełnione i dołączone do podpisanego wniosku. Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1518), wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o płatnościach, wniosek zawiera elementy podania określone w przepisach k.p.a., z wyłączeniem adresu, oraz inne elementy wskazane w § 2 i § 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 63 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Zwrócić uwagę w tym miejscu należy, że rozporządzenie nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku oraz korekty oczywistych błędów. Stosownie do treści art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009, po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego. W ramach odstępstwa od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin powiadomienia o zmianach. Termin ten nie może jednak wykraczać poza 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku ustanowionego zgodnie z art. 11 ust. 2 (ust. 2). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Z powyższego wynika, że regulacja przewidziana w art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy merytorycznych zmian wniosku, zaś przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy oczywistych błędów, które nie wpływają zakres żądania. Stwierdzony w niniejszej sprawie przez organ brak w postaci braku podpisu na załącznikach graficznych mieści się w dyspozycji art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dokonywała zmian we wniosku. Organ również nie wzywał skarżącej do dokonania merytorycznych poprawek lub uzupełnień wniosku. Skarżąca prawidłowo sporządziła wniosek. Załączniki również były wypełnione prawidłowo i złożone jednocześnie z podpisanym i złożonym w terminie wnioskiem. Brak podpisu na załącznikach uznać należy za oczywistą omyłkę, która może być poprawiona w każdym czasie. W świetle przywołanego powyżej przepisu rozporządzenia nr 1122/2009, organ może wezwać do poprawy oczywistej omyłki wniosku na każdym etapie postępowania o przyznanie płatności. Wezwanie do usunięcia braków może być dokonane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawie przyznania płatności stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie skarżąca uzupełniła wniosek w dniu 11 czerwca 2014 r., a zatem uzupełniła braki w siedmiodniowym terminie zakreślonym przez organ i konwalidowała czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności. Wniosek należało zatem uznać za skutecznie złożony w dniu [...] maja 2014 r., a nie jak twierdził organ w dniu jego uzupełnienia. Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić należy, że dzień 9 czerwca 2014 r. był ostatecznym terminem do składania wniosków, a nie do korygowania oczywistych błędów wniosku. Na marginesie należy zauważyć, że w wyroku z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1335/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 63 § 3 k.p.a. wynika obowiązek podpisania przez wnioskodawcę wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku. Badając relację tych załączników do zamieszczonych we wniosku oświadczeń należy stwierdzić, że mają one uzupełniający charakter. Z treści formularza wniosku o przyznanie płatności, opracowanego przez ARiMR, a zwłaszcza pkt VI, wynika, że załączniki stanowią integralną część tego wniosku. Można przyjąć, że wniosek wraz załącznikami jest tzw. dokumentem zintegrowanym, składającym się z kilku części i zawierającym oświadczenia pochodzące wyłącznie od określonego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że działania organu powinny być proporcjonalne do zamierzonego celu oraz że zbytni formalizm nie powinien uniemożliwić merytorycznego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nastąpiła z naruszeniem art. 7 i art. 61a § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawą dotyczącą kwestii zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.