III SA/Lu 1259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi F. D.K. i P. z siedzibą w L. na pismo Zarządu Województwa z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia: odrzucić skargę. Pismem bez daty Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, wezwał [...] z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca" lub "[...]") do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Wielka historia małego miasteczka – Park Kulturowy I." złożony w odpowiedzi na konkurs nr RPLU.07.01.00-IŻ.00-06-001/16 w ramach działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne, projekty regionalne RPO W[...] na lata 2014-2020, poprzez dołączenie brakujących załączników. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Zarząd Województwa [...] pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca złożyła pismo nazwane protestem od powyższej informacji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że załączniki zostały dołączone do wniosku i znajdują się w systemie LSI. Skarżąca zgłaszała problemy związane z importowaniem do systemu elektronicznego załączników, jednak zgłoszenia nie zostały rozpatrzone. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2016 r., Zarząd Województwa [...] poinformował skarżącą, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217), środek odwoławczy nie przysługuje. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. [...] wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Ustawa szczególna nie może być jednak interpretowana rozszerzająco. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające tej kontroli. Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi określa ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 217 - dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"). W Rozdziale 13 ustawy zatytułowanym "Wybór projektów", zawarte są szczególne regulacje co do terminu, miejsca i formy składania wniosków i etapy ich oceny. Postępowanie związane z procedurą odwoławczą, a także kwestie kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu zostały uregulowane w Rozdział 15. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo Zarządu Województwa [...], nazwane przez nią "pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia", informujące skarżącą, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, środek odwoławczy nie przysługuje. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa możność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wiąże jedynie z trzema enumeratywnie wyliczonymi przypadkami, tj. z wniesieniem protestu po terminie, przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania lub bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4 (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji (ust. 2). Ustawa wdrożeniowa oraz Regulamin konkursu nie przewidują możliwości wniesienia protestu od takiej informacji. Brak możliwości wniesienia protestu na etapie weryfikacji wymogów formalnych wynika również z Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Przedmiot ponownego sprawdzenia wniosku w drodze protestu wyznacza art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, którego zakres dotyczy wyłącznie projektu negatywnie ocenionego w trybie konkursowym. Zgodnie z tym przepisem, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (ust. 2). Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy, tj. pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4). Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 5, został wniesiony: 1) po terminie, 2) przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania, 3) bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4 - o czym wnioskodawca jest informowany na piśmie odpowiednio przez instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, za pośrednictwem której wniesiono protest, albo przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55. Analiza przepisów ustawy wdrożeniowej, w tym uregulowań przywołanych powyżej, prowadzi do wniosku, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 możność złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego wiąże z merytoryczną oceną projektu, o której mowa w Rozdziale 13 ustawy wdrożeniowej oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Jedynie procedura poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Innymi słowy z przepisów ustawy wdrożeniowej wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez [...] nie był przedmiotem jakiejkolwiek oceny, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś skarżąca nie uzupełniła ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia było nieuzupełnienie braków wniosku, stąd też nie był on przedmiotem jakiejkolwiek oceny, w rozumieniu omawianej ustawy. W konsekwencji, nie został on oceniony negatywnie w oparciu o art. 53 ustawy, wobec czego skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia protestu. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa Rozdziale 13 ustawy wdrożeniowej, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w Rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Jest to rozstrzygnięcie samoistne i różne od oceny (wyboru) projektu. Od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest albowiem możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne uznać należy także zaskarżenie tego rodzaju czynności skargą do sądu administracyjnego, co trafnie stwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 89/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wobec powyższego, pozostawienie w takiej sytuacji wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego - nieuwzględnienie protestu, negatywną ponowną ocenę projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ odpowiedź w tym zakresie nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wskazano już wyżej ze skargi wynika, że skargę wniesiono na czynność w postaci "pozostawienia protestu bez rozpatrzenia", którą skarżąca utożsamia z pismem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Jednakże pismo to w swej treści nie zawiera tego rodzaju rozstrzygnięcia. Pismo to jedynie informuje, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, środek odwoławczy nie przysługuje oraz wskazuje podstawy prawne takiej oceny. Brak jest więc podstaw do uznania, że pismo dnia [...] października 2016 r. jest rozstrzygnięciem w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Nawet gdyby jednak w sposób arbitralny uznać, że tego typu informacja o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego może zostać potraktowana jako czynność w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (do czego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie brak jest wystarczających podstaw) to i tak powyższe nie wiązałoby się z możnością zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. W tego rodzaju sytuacji pozostawienie protestu bez rozpatrzenia wynikałoby z niedopuszczalności wniesienia protestu. Jak wskazano już wyżej z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika możność zaskarżenia do sądu administracyjnego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, jednakże ustawa możność taką wiąże jedynie z trzema enumeratywnie wyliczonymi przypadkami, tj. z wniesieniem protestu po terminie, przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania lub bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4 (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej). W konsekwencji też inne niż wymienione w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przypadki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konieczne do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dlatego skarga podlegała odrzuceniu. Wobec odrzucenia skargi z wyżej wymienionych powodów, niemożliwe było merytoryczne badanie skargi, wobec czego Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą oraz przez Zarząd Województwa [...]. Niedopuszczalność rozpoznania skargi oznaczała niedopuszczalność merytorycznego badania sprawy, w tym w szczególności badania czy skarżąca faktycznie złożyła wniosek o dofinansowanie z brakami formalnymi i czy zostały one uzupełnione, a której to kwestii dotyczyły wnioski dowodowego zawarte w skardze. W zakończeniu i na marginesie wyżej przedstawionych rozważań wskazać należy, że nawet opowiedzenie się za dopuszczalnością zaskarżenia skargą tego rodzaju czynności jak czynność dokonana w piśmie z dnia [...] października 2016 r. nie mogłoby w realiach przedmiotowej sprawy prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi. Gdyby bowiem skarga nie została odrzucona należałoby pozostawić ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zwrócić należy uwagę, że w tego rodzaju sprawach obowiązkiem skarżącego było wniesienie wraz ze skargą kompletnej dokumentacji (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W sprawie skarżąca, pomimo wezwania, nie złożyła kompletnej dokumentacji. W szczególności zaś nie złożyła oryginałów lub uwierzytelnionych kopii wniosku o dofinansowanie projektu, pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia oraz niektórych z załączników do wniosku, na co trafnie w odpowiedzi na skargę wskazywał Zarząd Województwa [...].