III SA/Lu 126/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] oznaczonym numerem [...], Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie przepisów art. 437 § 1 w zw. z art. 547 § 1 k.p.k. oraz w związku z art. 79 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], nr [...], uznał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy za niezasadny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] p.o. Naczelnika Urzędu Celnego uznał G. K. winnym naruszenia obowiązków służbowych, określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 5 tej ustawy orzekł o wymierzeniu kary dyscyplinarnej - zakazu podwyższania stanowiska służbowego przez dwa lata. Dnia [...] 2004 r. G. K. złożył do Dyrektora Izby Celnej wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, powołując się na przepisy kodeksu postępowania karnego - art. 540 § 1 pkt 2a, względnie art. 540 § 2 kpk, z powodu ujawnienia, że czyn ukaranego nie stanowił naruszenia obowiązków służbowych, względnie z powodu uchylenia przepisu będącego podstawą ukarania. Dyrektor Izby Celnej, postanowieniem z dnia [...] oddalił ten wniosek. Wobec powyższego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Celnej uznał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy za niezasadny. W ocenie organu administracji uchylenie § 11 decyzji nr 17 Szefa Służby Celnej, w drodze kolejnej decyzji Szefa Służby Celnej – na skutek wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezesa Rady Ministrów – nie jest tożsame z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność danego przepisu z Konstytucją. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej sam fakt utraty mocy obowiązującej przepisu nie zmienił sytuacji prawnej skarżącego, ponieważ postępowanie dyscyplinarne zakończyło się w okresie obowiązywania przepisu, a skarżący został ukarany za niewykonanie poleceń służbowych przełożonego. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego, iż fakt uchylenia spornego § 11 stanowi o nienaruszeniu przez niego prawa i jest przesłanką do wznowienia postępowania dyscyplinarnego na podstawie przepisu art. 540 § 1 pkt 2a kpk, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania powinna być stosowana jedynie w sytuacjach wyjątkowych, wymienionych w ustawie. W niniejszej sytuacji nie jest to możliwe, gdyż nie wystąpiły żadne nowe fakty ani dowody, mogące to uzasadnić, wobec czego nie istnieje przesłanka do wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję G. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga zarzuca rażące naruszenie zasad postępowania, a mianowicie art. 540 § 1 pkt 2 lit.a i art. 540 § 2 kodeksu postępowania karnego w związku z art. 79 ustawy o Służbie Celnej, przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie dyscyplinarne powinno zostać wznowione, ponieważ w dniu [...] 2004 r. Szef Służby Celnej uchylił § 11 decyzji z dnia [...] w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwość zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej, a więc postanowienie, którego naruszenie zarzucono skarżącemu. Skarżący podkreślił, że było to wynikiem interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, który wskazał na sprzeczność tego przepisu z konstytucyjnymi prawami i obowiązkami człowieka i obywatela. W ocenie skarżącego uchylenie § 11 wskazanej decyzji stanowi o nienaruszeniu przez niego prawa i jest to przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 540 § 1 ust. 2 lit.a kpk. Ponadto, zdaniem skarżącego, uchylenie przepisu poprzedzone interwencją Rzecznika Praw Obywatelskich, świadczy o jego niekonstytucyjności, nawet, jeśli nie uznał tego Trybunał Konstytucyjny i tak należy go traktować. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, jako alternatywną podstawę wznowienia należy wskazać przepis art. 540 § 2 kpk. Dyrektor Izby Celnej odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. oddalił skargę jako bezzasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchylenie przez Szefa Służby Celnej § 11 Decyzji nr 17 z dnia 27 sierpnia 2002 r. w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwość zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej, nie stanowi spełnienia przesłanki z art. 540 § 1 pkt 2a kpk, polegającej na ujawnieniu się nowych faktów lub dowodów nie znanych przedtem organowi dyscyplinarnemu, wskazujących na to, że skarżący nie popełnił czynu albo czyn jego nie stanowił deliktu dyscyplinarnego lub nie podlegał karze. Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przepisu art. 540 § 2 kpk uznając, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie orzekł zgodnie z hipotezą przepisu art. 540 § 2 kpk, to brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie określonym w tym przepisie. Sąd przyjął także, iż skarżący w orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia [...], został uznany za winnego naruszenia obowiązków służbowych określonych w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Celnej, przy czym przepis ten nie był przedmiotem interwencji derogacyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Od wyroku tego skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została uwzględniona, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, uznając, że wyrok narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 ust.b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 540 § 1 pkt 2 lit.a kpk. Sąd II instancji uznał, że, iż podstawą ukarania był sprzeczny z prawem akt wydany przez Szefa Służby Celnej, który z powodu naruszenia zasad konstytucyjnych, wskutek wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich został uchylony decyzją tego samego organu z dnia 16 stycznia 2004 r. Z przepisu art. 79 ustawy o Służbie Celnej wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Wniosek o wznowienie postępowania podlegał więc załatwieniu z uwzględnieniem przesłanek wznowienia określonych w art. 540 kpk. Instytucja ta w sprawach dyscyplinarnych może mieć zastosowanie tylko odpowiednie; a więc w ramach odpowiedniego stosowania możliwe jest stosowanie pewnych rozwiązań wprost, bądź z pewnymi modyfikacjami właściwymi dla danego typu spraw, bądź też niektóre z rozwiązań nie będą mogły mieć w ogóle zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ze błąd Sądu I instancji, jak też organu polegał na tym, iż oceniając przesłanki wznowienia z art. 540 § 1 pkt 2 lit.a kpk odnosiły wprost do sprawy dyscyplinarnej, przyjmując, że pojęcie "nowe fakty lub dowody" należy oceniać w świetle przepisów kodeksu postępowania karnego. W świetle tych przepisów uchylenie sprzecznego z prawem § 11 decyzji Szefa Służby Celnej, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowiło nowego faktu lub dowodu nie znanego przedtem organowi, wskazującego na to, że skarżący nie popełnił czynu albo że czyn jego nie stanowił deliktu dyscyplinarnego lub nie podlegał karze. W ocenie NSA jest to zbyt wąskie rozumienie przesłanek wznowienia postępowania, nawet na gruncie bezpośredniego stosowania kodeksu postępowania karnego. Stosując przepis art. 540 § 1 pkt 2 lit.a kpk odpowiednio, a więc z pewnymi koniecznymi modyfikacjami do postępowania, zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym, należy przyjąć, że uchylenie nakazu sprzecznego z prawem (który to nakaz a nie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej był podstawą ukarania) stanowiło przesłankę wznowienia postępowania dyscyplinarnego. NSA uznał za istotne w sprawie to, że uchylenie nakazu wpisywania do ewidencji posiadanej gotówki nastąpiło w wyniku ingerencji Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na sprzeczne z prawem nałożenie obowiązków służbowych na funkcjonariuszy. Przyjmując zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 540 § 1 pkt 2 lit.a kpk Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny zarzut naruszenia art. 540 § 2 kpk, gdyż przyjęcie pierwszej z przesłanek wznowienia wyłącza zastosowanie art. 540 § 2 kpk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawię ponownie, zważył, co następuje: Rozpatrując skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) i przyjął zaprezentowane wyżej poglądy prawne o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania. Organ administracji dopuścił się zatem naruszenia treści art. 540 § 1 pkt 2 lit. a kpk stosowanego na mocy art. 79 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie ma podstawy do wznowienia postępowania objętego wnioskiem skarżącego, skoro został uchylony akt prawny, na podstawie którego wydano orzeczenie dyscyplinarne, a dodatkowo akt ten był wadliwy. Wiążący pogląd NSA wyraził we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przesądzając, iż Sąd I instancji, który nie dostrzegł potrzeby uchylenia zaskarżonego postanowienia, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ppsa, a zatem – że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] wydane po rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania, obarczone jest błędem tego rodzaju, który daje podstawę do wznowienia badanego przez Sąd postępowania wznowieniowego. Zwalnia to Sąd I instancji od konieczności analizowania uchybień i badania ich wpływu na wynik sprawy, jako że istnienie każdej z przesłanek wznowienia postępowania w postępowaniu administracyjnym obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu, bez względu na jego możliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ppsa), zaś naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji ustalił NSA. Mając na uwadze wiążący pogląd NSA, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa byłoby obciążenie funkcjonariusza państwowego ujemnymi konsekwencjami za niewykonanie oczywiście sprzecznych z prawem nakazów przełożonego, Organ rozpoznając sprawę zbada wniosek w aspekcie przesłanki z art. 540 § 1 pkt. 2 lit a kpk. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ppsa w zw. z art. 540 § 1 pkt 2 lit.a kpk należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Oznacza to, że w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, Sąd obciążył organ II instancji niezbędnymi kosztami postępowania, a więc kosztami wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego.