III SA/Lu 1262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ("organ" lub zamiennie "Dyrektor ARiMR") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. ("skarżący") odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym W dniu 13 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2015. W ramach wszczętego postępowania administracyjnego wniosek przeszedł obowiązkową kontrolę administracyjną w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc. W jego wyniku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] maja 2016 r. wydał dwie decyzje: o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Nr [...], będącą przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie oraz decyzję o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, która była przedmiotem odrębnego postępowania. Obie decyzje zawierały pouczenie o sposobie wniesienia odwołania i zostały doręczone skarżącemu jedną przesyłką w dniu 3 czerwca 2016 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania od każdej z tych decyzji upływał z dniem 17 czerwca 2016 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Nr [...] wniesione zostało przez skarżącego w dniu 8 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego). W konsekwencji zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do jego wniesienia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w przesyłce nadanej w dniu 15 czerwca do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] znajdowały się tylko 2 egzemplarze odwołania z dnia 13 czerwca 2016 r. od decyzji Nr [...] odmawiającej przyznania płatności ONW podpisane przez pełnomocnika, co zostało stwierdzone przez pracownika kancelarii rejestrującej wpływ korespondencji w systemie RED (system wspomagający obieg dokumentów). Pracownik kancelarii wpływu odnotował przy tym brak załącznika wymienionego w treści odwołania, tj. pełnomocnictwa. W toku postępowania na podstawie informacji zawartej na stronie internetowej Polska Poczta SA organ ustalił, że waga przesyłki wynosiła 0,02 kg. Wskazano również, że została nadana w kopercie formatu C6 o wymiarach 114x162 mm. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika z 8 lipca 2016 r. organ powołał się na oświadczenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] oraz oświadczenie pracownika kancelarii tego organu z 17 sierpnia 2016 r., z których wynikało, że w przesyłka nadana do tego organu w dniu 15 czerwca 2016 r. zawierała tylko odwołanie i było to odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania płatności ONW sporządzone w dwóch egzemplarzach. Na tej postawie Dyrektor ARiMR stwierdził, że termin do złożenia odwołania w rozpoznawanej sprawie czyli od decyzji w sprawie płatności bezpośrednich upłynął z dniem 17 czerwca 2016 r. a odwołanie to zostało wniesione dopiero 8 lipca 2016 r. co potwierdzała data stempla pocztowego na kopercie. Tym samym odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w sytuacji wniesienia odwołania od tej decyzji w terminie; 2) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na stwierdzeniu, że brak wniesienia odwołania udowadnia ilość dokumentów zawartych w kopercie nadesłanej do organu, ich waga i format, kiedy okoliczności takie zostały potwierdzone i nie mogą stanowić oparcia dla wydanego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas gdy sąd stwierdzi, że przy wdaniu decyzji lub postanowienia doszło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu wskazać należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Spór w sprawie ma więc charakter procesowy i sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii terminu wniesienia odwołania. W sprawie nie była sporna data otrzymania przez skarżącego decyzji. Skarżący nie kwestionował bowiem, że zarówno decyzja, co do której stwierdzono uchybienie terminu wniesienia odwołania, jak i decyzja w sprawie płatności ONW zostały doręczone w dniu 3 czerwca 2016 r. Z urzędu sądowi znany też jest fakt wniesienia odwołania od ostatniej z wymienionych decyzji, albowiem skarga na ostateczną decyzję organu w tym przedmiocie była rozpoznawana przez tutejszy sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1263/16. Wątek odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności ONW, jest ma punktu widzenia rozpoznawanej sprawy o tyle znaczenie, że w odniesieniu do odwołania od decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego skarżący utrzymuje, że odwołanie to zostało nadane do organu pierwszej instancji w dniu 15 czerwca 2016 r. w przesyłce, która zawierała również odwołanie od decyzji dotyczącej płatności ONW. Organ odwoławczy zaś stoi na stanowisku, iż rzeczona przesyłka, która wpłynęła do Kierownika Biura Powiatowego jako organu pierwszej instancji w dniu 17 czerwca 2016 r. zawierała tylko jedno odwołanie i to niekompletne. Organ ustalił mianowicie, że w kopercie formatu C6 znajdowały się wyłącznie dwa egzemplarze odwołania od decyzji Nr [...], czyli dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie notatki służbowej z 17 czerwca 2016 r. sporządzonej przez pracownika kancelarii Biura Powiatowego ARiMR w [...] J. (k. [...] akt adm.) oraz oświadczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z tego samego dnia, zawierającym informację, że w dniu 17 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła przesyłka pocztowa (data stempla pocztowego 15 czerwca 2016 r.) nadana przez Kancelarię Adwokacką A., która zgodnie z obowiązującą instrukcją kancelaryjną została zarejestrowana w aplikacji RED z adnotacją w tym systemie o braku dokumentu pełnomocnictwa. Jednocześnie pracownik kancelarii sporządził odręczną notatkę służbową z informacją o brakującym załączniku. Z analizy akt administracyjnych wynika, że w związku z odnotowanym brakiem pełnomocnictwa przy odwołaniu dotyczącym decyzji w sprawie płatności ONW, organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 lipca 2016 r. wezwał skarżącego do potwierdzenia czynności dokonanej przez pełnomocnika. W wezwaniu poinformowano, iż w kopercie nadanej 15 czerwca 2016 r. znajdowało się jedynie odwołanie od decyzji nr [...] sporządzone w dwóch egzemplarzach, bez wymienionego w nim pełnomocnictwa. Wezwanie zostało skierowane na adres skarżącego oraz pełnomocnika i odebrane przez pełnomocnika w dniu 7 lipca 2016 r., co wynika z potwierdzenia odbioru korespondencji (k. [...] akt adm.). Reakcją pełnomocnika na wezwanie organu było pismo z dnia 8 lipca 2016 r., w którym pełnomocnik informuje, iż w kopercie przesłanej na adres organu oprócz odwołania od decyzji nr [...] znajdowało się pismo przewodnie pełnomocnika, pełnomocnictwo upoważniające do działania w imieniu skarżącego, oraz odwołanie od decyzji nr [...] (dotyczącej płatności bezpośrednich) w dwóch egzemplarzach wraz z pełnomocnictwem. Do pisma przewodniego z 8 lipca 2016 r. załączone zostały uwierzytelnione kopie wymienionych w nim dokumentów, w tym odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na tej postawie organ przyjął, iż odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez skarżącego w dniu 8 lipca 2016 r., a zatem po upływie dwutygodniowego terminu, który przypadał 17 czerwca 2016 r. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, stanowisko organu w kwestii ustalenia daty wniesienia odwołania od tej decyzji należy uznać za uprawnione. W konsekwencji prawidłowym jest rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy bowiem wskazać, że drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy na etapie międzyinstancyjnym otwiera wniesienie odwołania, ponieważ to ono inicjuje postępowanie przed organem drugiej instancji. Czynności w procedurze administracyjnej dokonywane są jednak z zachowaniem określonych w ustawie terminów. Stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni, zaś jego uchybienie powoduje skutek określony przepisem art. 134 k.p.a. Przepis ten obliguje zaś organ odwoławczy do stwierdzenia w takiej sytuacji uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przypadał 17 czerwca 2016 r., gdyż z potwierdzenia odbioru korespondencji (k. [...] akt adm.) wynika, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 3 czerwca 2016 r., co nie było zresztą w sprawie kwestionowane. Nadanie uwierzytelnionej kopii odwołania w dniu 8 lipca 2016 r. nastąpiło zatem po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, czego konsekwencją było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, wydane w trybie przepisu art. 134 k.p.a. W ocenie sądu podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a jego ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonych w toku tego postępowania dowodach. Zasadniczym jest zaś wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 4 lipca 2016 r. do potwierdzenia dokonanej czynności, czyli dołączenia pełnomocnictwa do odwołania od decyzji przedmiocie płatności ONW, które wpłynęło do organu w dniu 17 czerwca 2016 r. Otóż należy podkreślić iż zostało ono sporządzone przez organ uprawniony do jego wydania i w przepisanej prawem formie, to jest w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że pismo to posiada charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a. Z dokumentem urzędowym zaś związane jest domniemanie prawdziwości jego treści, czyli zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w wezwaniu tym organ zamieścił oświadczenie dotyczące zawartości przesyłki nadanej do organu w dniu 15 czerwca 2016 6. Wynika z niego jednoznacznie, że przesyłce tej znajdowało się wyłącznie odwołanie od decyzji dotyczącej płatności ONW i to bez załącznika w postaci pełnomocnictwa. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, nie mniej jednak wymaga to przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zawartej w takim dokumencie. W rozpoznawanej sprawie skarżący takich dowodów nie przeprowadził. Argumentacja wspierająca zarzuty skargi oparta jest jedynie na twierdzeniach, że w przesyłce nadanej w dniu 15 czerwca 2016 r. znajdowało się także odwołanie od decyzji w sprawie płatności bezpośrednich. W toku postępowania, ani w złożonej skardze skarżący kwestionując ustalenia organów w tym zakresie nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na weryfikację jego twierdzeń odnośnie zawartości przesyłki z dnia 15 czerwca 2016 r., a w szczególności umieszczenia w kopercie nadawczej także spornego odwołania wraz z pełnomocnictwem. Uprawdopodobnieniem tych okoliczności mogłoby być chociażby adnotacja na kopercie wskazująca na jej zawartość, czy wpis w dzienniku korespondencji Kancelarii Adwokackiej. Takich okoliczności skarżący jednak nie przedstawił, ograniczając się do podważania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, które to ustalenia w ocenie sądu nie są wadliwe. Należy też zaakcentować, że treść oświadczenia organu pierwszej instancji zawartego w przywołanym wezwaniu koreluje z treścią notatki służbowej sporządzonej przez pracownika kancelarii Biura Powiatowego Agencji (k. [...] akt adm.), jak też będącym pochodną tej informacji oświadczeniem Kierownika tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. (k. [...] akt adm.). Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy powołaną notatkę służbową poprzedzają bezpośrednio dwa egzemplarze odwołania od decyzji w sprawie płatności ONW wraz z kopertą, w której zostały nadesłane (k. [...] -[...] akt adm.) z widocznymi oznakami złożenia kart do formatu koperty C6. Nie stwierdza się jednak w tych aktach obecności innych dokumentów wymienionych przez skarżącego w piśmie z 8 lipca 2016 r. Zasadniczo uzasadnienie skargi zawiera w istocie jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi i nakierowane zostało na podważenie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przywoływana przez skarżącego zasada zakazu rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony również nie miała w rozpoznawanej sprawie zastosowania, a to z uwagi na brak wątpliwości organów odnośnie terminu wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto uwzględniała ona całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a., który do tej formy rozstrzygnięcia ma zastosowanie ze względu na przepis art. 144 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd stwierdza, iż nie narusza ono prawa, co przesądza o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzeczono w sentencji wyroku.