III SA/Lu 1264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.(skarżąca), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o pobieraniu dopłat bezpośrednich przez M. i T.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] A. i D. wnieśli o wydanie decyzji rozstrzygającej czy zgodne z prawem jest pobieranie dopłat przez M. i T. za nieformalne użytkowanie gruntów wspólnoty gruntowej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu strony po stronie osób składających wniosek. W zażaleniu skarżąca zarzuciła organowi brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Dyrektor LOR ARiMR (organ) podniósł, że przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga. Argumentował, że pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek skarżącej z dnia 29 kwietnia 2016 r. o wydanie decyzji w sprawie pobierania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na grunty wspólnoty wiejskiej przez M. i T., dotyczy przyznania uprawnień innym podmiotom. W związku z tym organ stwierdził brak interesu prawnego skarżącej w rozstrzygnięciu sprawy przyznania dopłat bezpośrednich M. i T.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu organów, zarzucając im: 1. obrazę przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji czynnej w sprawie, 2. obrazę przepisu art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie postępowania pomimo zaistnienia przesłanek działania organu z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "o wydanie decyzji, czy M. i T. pobierając dopłaty za nie formalne użytkowanie wspólnoty gruntowej, czynią to zgodnie z prawem, czy nie". W ocenie sądu wniosek skarżącej z dnia 29 kwietnia 2016 r. został przez organy trafnie odczytany jako zmierzający do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji w przedmiocie zgodności z prawem pobierania dopłat bezpośrednich przez inne osoby użytkujące grunty rolne objęte wspólnotą gruntową. Zatem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) nie narusza prawa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach sprawy niniejszej organy obu instancji prawidłowo oceniły, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Z brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną. Z kolei definicję strony postępowania administracyjnego zawiera przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Natomiast interes prawny lub obowiązek unormowany jest każdorazowo w prawie przedmiotowym. przepis art. 28 nie ustanawia normy prawnej samoistnej i jest stosowany w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, LEX nr 1356980). Przy czym interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym, co oznacza, że źródłem uprawnienia danego podmiotu musi być norma prawna. W niniejszej sprawie ramy prawne działania organów w sprawach dotyczących płatności rolnych określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278). Według przepisów tej ustawy, podmiotem uprawnionym do płatności, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie i który uprawniony jest do żądania czynności organu w postępowaniu o płatność – jest rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli spełnia warunki określone w § 2 Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z 2015r., w tym został mu nadany określony numer identyfikacyjny. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca posiada przymiot rolnika wpisanego do ewidencji producentów rolnych, nie mniej jednak w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 29 kwietnia 2016 r. nie ubiegała się o przyznanie płatności rolnych do użytkowanych przez siebie gruntów. Z treści tego wniosku wynikało bowiem jednoznacznie, że skarżąca zmierzała jedynie do zakwestionowania płatności przyznanych innym rolnikom, ponieważ w jej ocenie nieformalnie użytkowali grunty rolne będące podstawą przyznania tych płatności. W tej sytuacji organy obydwu instancji skonstatowały, że wniosek skarżącej dotyczy uprawnień przyznanych innymi podmiotom, wobec czego skarżąca nie wykazała interesu prawnego swego żądania. W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organów odnośnie braku podstaw do wszczęcia postępowania z punktu widzenia przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skoro bezspornym jest, że skarżąca nie wykazała aby występowała z wnioskiem o dopłaty do gruntów rolnych, na które uzyskali dopłaty inni rolnicy. Okoliczność ta została potwierdzona w wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącej złożonych na rozprawie. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że skarżąca nie składała odwołania od decyzji w przedmiocie dopłat uzyskanych przez M. i T., co dodatkowo potwierdza brak interesu prawnego wnoszącej skargę w rozstrzygnięciu zgodności z prawem decyzji wydanych wobec tych rolników. Należy przy tym wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć znaczenia podnoszona w pismach skarżącej okoliczność sporu zarysowanego pomiędzy członkami wspólnoty gruntowej, czyli skarżącą a M. i T.na tle ustalania wykazu osób uprawnionych do korzystania z nieruchomości objętych Wspólnotą Gruntową. W tych okolicznościach organ prawidłowo ocenił brak interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej de facto przyznania uprawnień innym podmiotom i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a., to jest już na wstępnym etapie badania wniosku. Sąd nie podzielił zatem zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. Nie dopatrzył się też naruszenia przez organy innych przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.