III SA/Lu 127/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], w sprawie przyznania M. P. prawa do zasiłku. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2020 r. M. P. (dalej jako "skarżący") został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji złożył m.in. kopię świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2005 r., wystawionego przez L. P. B. P. "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w L., potwierdzającego zatrudnienie skarżącego w okresie od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] marca 2005 r. w pełnym wymiarze czasu oraz świadectwo pracy z dnia [...] września 2020 r., wystawione przez L. G. N. J. G. Spółkę Jawną z siedzibą w L., potwierdzające zatrudnienie skarżącego w okresie od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2020 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta Ł. orzekł o uznaniu skarżącego z dniem [...] października 2020 r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku na okres od dnia [...] października 2020 r. Prawo do zasiłku dla bezrobotnego przyznano na okres od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w kolejnym okresie posiadania prawa do zasiłku. Przy ustalaniu prawa do zasiłku organ uwzględnił okres zatrudnienia z ostatnich 18 miesięcy – od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] września 2020 r. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując nieuwzględnienie przez organ poświadczonej za zgodność z oryginałem przez doradcę podatkowego kopii świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2005 r., wystawionego przez L. P. B. P. "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w L.. Zdaniem skarżącego dołączone przez niego do wniosku dokumenty potwierdzają ciągłość zatrudnienia przez okres ostatnich 25 lat, co uprawnia do otrzymywania zasiłku w wysokości 120 % obecnie obowiązującej kwoty przyznawanego zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący poinformował jednocześnie, że złożył podanie o wydanie oryginału w/w świadectwa pracy, które niezwłocznie dołączy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "u.p.z.", prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Natomiast, stosownie do art. 72 ust. 1 u.p.z. wysokość zasiłku wynosi: 1) [...] zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku; 2) [...] zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. W myśl art. 72 ust. 3 u.p.z. bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Na podstawie przedłożonego świadectwa pracy z dnia [...] września 2020 r., zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku podlega zatrudnienie w firmie L. Giełda Nieruchomości J. G. Z. G. Sp. j. w L. w okresie od 14 kwietnia 2019 r. (pierwszego dnia 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w PUP w Ł.) do 30 września 2020 r. (zakończenia zatrudnienia). Tym samym skarżący spełnił warunki ustawowe do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ wykazany przez niego łącznie okres uprawniający do zasiłku jest wyższy niż wymagane ustawą 365 dni. Ustalenie prawa do zasiłku następuje w dniu rejestracji bezrobotnego, a rejestracja bezrobotnych następuje po przedstawieniu dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień (art. 33 ust. 2 u.p.z.). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 667), osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy (...) przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji, świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Organ dokonuje analizy zatrudnienia, na podstawie oryginałów świadectw pracy, z których może sporządzać kopie. Łączny okres zatrudnienia skarżącego w L. G. N. J. G. Z. G. Sp. j. w L. w okresie od [...] marca 2005 r. do [...] września 2020 r. wyniósł 15 lat 6 miesięcy i 17 dni i został udokumentowany oryginałem świadectwa pracy z dnia [...] września 2020 r., przedłożonym do wglądu w dniu rejestracji. Zatem, zgodnie z art. 72 ust. 2 u.p.z., wysokość zasiłku została ustalona na 100% podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Organ II instancji wskazał jednocześnie, że jeżeli skarżący otrzyma oryginał świadectwa pracy, który przedłoży w PUP w Ł. w okresie posiadania statusu bezrobotnego i pobierania zasiłku dla bezrobotnych, wówczas organ I instancji rozważy przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku, od dnia udokumentowania tego prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., który nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego. W ocenie skarżącego, lata pracy potwierdzające jego prawo do zasiłku w wysokości 120 % zostały przez niego udokumentowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanek do zarejestrowania go i uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2020 r. jest bezsporna i nie budzi wątpliwości sądu w świetle art. 33 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Niekwestionowane przez skarżącego i niebudzące zastrzeżeń sądu jest także przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a u.p.z. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast ocena rozstrzygnięcia w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku. Wysokość zasiłku przysługującego bezrobotnemu, spełniającemu przesłanki do jego przyznania została określona w art. 72 ust. 1 u.p.z. Stosownie do tego przepisu, wysokość zasiłku wynosi: 1) [...] zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku; 2) [...] zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. W art. 72 ust. 3 u.p.z. wskazano jednocześnie, że bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o rejestrację skarżący przedłożył do wglądu świadectwo pracy z dnia [...] września 2020 r., wystawione przez L. G. N. J. Spółkę Jawną z siedzibą w L., potwierdzające zatrudnienie skarżącego w okresie od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2020 r. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz kopię świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2005 r., wystawionego przez L. P. B. P. "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w L., potwierdzającego zatrudnienie skarżącego w okresie od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] marca 2005 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika z decyzji obu instancji organy uznały, że łączny okres zatrudnienia skarżącego w L. G. N. J. G. Z. G. Spółce Jawnej z siedzibą w L. w okresie od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2020 r. wyniósł 15 lat 6 miesięcy i 7 dni, w związku z czym wysokość zasiłku została ustalona na 100% podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Organy nie uznały natomiast przedłożonej przez skarżącego kopii świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2005 r., wystawionego przez L. P. B. P. "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w L.. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 33 ust. 2 u.p.z., stosownie do którego rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny (...) przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. W zakresie niezbędnym do ustalenia statusu i uprawnień rejestrowanych osób powiatowy urząd pracy może sporządzać kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2, przedłożonych w postaci dokumentów elektronicznych oraz sporządzać kserokopie i wykonać skan tych dokumentów przedłożonych w postaci papierowej (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). Uszło uwadze organu, że postępowanie w sprawach z zakresu statusu osób bezrobotnych i przysługujących im uprawnień jest postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a." . O ile zatem ciężar udowodnienia okresu uprawniającego do zasiłku spoczywa na bezrobotnym, to organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest przestrzegać zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Na organie spoczywa również obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Ponadto, przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie sądu, organ nie wywiązał się z powyższych obowiązków. W sytuacji, gdy skarżący przedstawił kopię świadectwa pracy wystawionego przez L. P. B. P. "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w L., z którego wynika, że skarżący był zatrudniony w tym przedsiębiorstwie w okresie od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] marca 2005 r. w pełnym wymiarze czasu, a zatem mającego wpływ na określenie przysługujących skarżącemu uprawnień w zakresie wysokości zasiłku – dążąc do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i mając na uwadze treść art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a., organ powinien przed wydaniem decyzji wezwać stronę do przedłożenia oryginału świadectwa pracy bądź innych dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane w świadectwie pracy. W postępowaniu w sprawach bezrobotnych i przysługujących im uprawnień zastosowanie ma również art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z powyższego przepisu wynika, że nawet nieuwierzytelniona kopia określonego dokumentu może stanowić dowód w sprawie. Jeżeli jednak organ uznał przedstawiony przez skarżącego dowód za niewystarczający, to w myśl art. 10 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., powinien wezwać skarżącego do złożenia jego oryginału lub dodatkowych dokumentów, potwierdzających istotne dla sprawy okoliczności. Takie postępowanie jest o tyle uzasadnione, że powołane powyżej przepisy u.p.z. oraz rozporządzenia, w celu udokumentowania uprawnień bezrobotnego odwołują się m.in. do świadectwa pracy oraz innych dokumentów. Żaden z przepisów wskazanych regulacji nie definiuje jednak użytego w § 5 ust. 1 pkt 3 zwrotu "inne dokumenty". Oznacza to, że podmiot ubiegający się o przyznanie statusu bezrobotnego i przyznania mu w związku z tym określonych uprawnień może posłużyć się nie tylko świadectwem pracy, ale także każdym innym dokumentem potwierdzającym jego okres zatrudnienia. Ma to doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż L. P. B. P. "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w L. już nie istnieje, zaś skarżący w toku postępowania administracyjnego wystąpił o wydanie świadectwa do firmy archiwizującej dokumenty przedsiębiorstwa. Organ I instancji nie wezwał skarżącego, wyznaczając mu stosowny termin, do złożenia dodatkowych dokumentów mających wpływ na ustalenie okresu ciągłości zatrudnienia, a tym samym na wysokość przysługującego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Ograniczył się jedynie do przeprowadzenia ze skarżącym rozmowy telefonicznej, z której sporządzono notatkę służbową. Z notatki tej wynika, że na dzień [...] listopada 2020 r. skarżący nie dysponował oryginałem świadectwa pracy, złożył natomiast wniosek o wydanie tego dokumentu do firmy archiwizującej dokumenty nieistniejącego już przedsiębiorstwa. Zaniechanie popełnione przez organ I instancji powielił organ odwoławczy. Naruszenie art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący przedłożył organowi I instancji zaświadczenie z dnia [...] listopada 2020 r. wystawione przez E. S. A. L., stwierdzające, że skarżący był zatrudniony w okresie od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] marca 2005 r. w L. P. B. P. "P." Spółce Akcyjnej z siedzibą w L. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz zaświadczenie tego samego podmiotu, zawierające wykaz zasiłków chorobowych pobieranych w okresie zatrudnienia. Z powyższego dokumentu jasno wynika, że skarżący był uprawniony do otrzymywania zasiłku w wysokości 120 % podstawowej kwoty zasiłku, zgodnie z art. 72 ust. 3 u.p.z. Gdyby zatem organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. i wezwał skarżącego przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się w sprawie i złożenia dodatkowych dokumentów mających wpływ na wynik sprawy, to skarżący mógł nadesłać brakujące dokumenty. Skarżący złożył rzeczony dowód już w dniu [...] grudnia 2020 r. w siedzibie organu I instancji, który powinien niezwłocznie przekazać go do organu odwoławczego. Tak się jednak nie stało, zaś niekorzystna dla skarżącego decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2020 r. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 71 ust. 6 u.p.z., w myśl którego – w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.p.z. Z treści tego przepisu wynika a contrario, że w przypadku udokumentowania prawa do zasiłku po dniu rejestracji, ale przed upływem siedmiu dni od dnia zarejestrowania w urzędzie pracy, prawo do zasiłku przysługuje za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania w urzędzie pracy. Przepis ten różnicuje zatem skutki prawne przedstawienia dokumentów potwierdzających prawo do zasiłku, w zależności od momentu ich przedstawienia organowi. Przedłożenie stosownych dokumentów po upływie siedmiu dni od dnia rejestracji powoduje przyznanie bezrobotnemu zasiłku na mniej korzystny dla niego okres. Przepis art. 71 ust. 6 u.p.z. powinien być interpretowany na korzyść zainteresowanych w ten sposób, że za datę udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku należy przyjąć datę przedłożenia kopii dokumentu, w szczególności gdy treść merytoryczna dokumentu przedłożonego w formie kopii z treścią później dostarczonego dokumentu jest tożsama, w zakresie dokonywanej na jego podstawie przez organ oceny istotnych dla sprawy okoliczności związanych z nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2020 r., III SA/Gd 844/19). Powyższe stanowisko podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 71 ust. 6 u.p.z. oraz, o czym była wcześniej mowa – przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 k.p.a., art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd zdecydował również o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze wskazaną wyżej wykładnię art. 71 ust. 6 u.p.z., w kontekście złożenia przez skarżącego kopii dokumentu stwierdzającego uprawnienie do zasiłku oraz zaniechanie organu odwoławczego w zakresie wezwania do złożenia jego oryginału, sąd uznał, że uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydanej bez wątpienia w granicach rozpoznawanej sprawy, było niezbędne do końcowego jej załatwienia. Decyzją tą przyznano bowiem skarżącemu prawo do zasiłku na okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, tj. dopiero od dnia przedstawienia organowi dokumentów pozyskanych z firmy archiwizującej dokumenty L. P. B. P. "P." Spółki Akcyjnej z siedzibą w L., a więc sposób zdecydowanie mniej korzystny dla skarżącego. Owa decyzja jest ostateczna (zob. pismo – k. 82 akt sprawy). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji dostosuje się do przedstawionych wskazań i wyda rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 71 ust. 6 u.p.z. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19.