III SA/Lu 1280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2010 r. S. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności za rok 2010: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał S. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej kwocie 8650,67 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ I instancji nie zastosował dla działki ewidencyjnej nr 481 ustalonej dla tej działki powierzchni PEG. Powyższe miało wpływ na wysokość przyznanych płatności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił skarżącemu przyznania JPO, UPO i ST i nałożył sankcję w wysokości 4047,05 zł. Po rozpatrzeniu odwołania S. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił S. K. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 i nałożył sankcję w wysokości 2731,76 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., podnosząc, że błędnie powierzchnię kwalifikowaną działki nr 481. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 r. skarżący ubiegał się o przyznanie: - JPO do działek rolnych o łącznej powierzchni 13,84 ha, w tym do działki D o powierzchni 9,63 ha i działki F powierzchni 1,96 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr 481; - UPO – do działek rolnych o łącznej powierzchni 1,63 ha, - ST – do działek rolnych o łącznej powierzchni 1,63 ha. Organ odwoławczy ustalił, że istnieją nieprawidłowości w zakresie powierzchni deklarowanej działek rolnych. Kontrola administracyjna wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała, że maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla działki ewidencyjnej nr 481 wynosi 6,73 ha, a nie 11,59 ha, jak przyjęto w 2010 roku na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 19 lipca 2004 r. Organ wskazał, że maksymalną powierzchnię kwalifikującą się do płatności na rok 2010 ustalono na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 30 listopada 2010 r., na których widoczne są tereny nieużytkowane rolniczo (zadrzewienia, wieloletnie zakrzewienia, teren pod wodami). Na podstawie powyższych ustaleń, organ stwierdził, że część działki nr 481 w 2010 roku nie była użytkowana rolniczo, ponieważ występowały nieuprawnione do płatności zadrzewienia, zakrzewienia i tereny pod wodami. Maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła zatem 6,73 ha. Deklaracja skarżącego, że działka nr 481 jest użytkowana rolniczo na powierzchni 11,59 ha nie znajdowała potwierdzenia w wynikach przeprowadzonej kontroli. Organ stwierdził również błędne ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej PEG działki nr 258. Z analizy ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 27 września 2009 r. wynikało, ze działka nr 258 posiadała niewłaściwe położenie granic odniesienia. Nieprawidłowe dane zostały skorygowane do granic widocznych na ortofotomapie i maksymalna powierzchnia kwalifikowana PEG tej działki wyniosła 1,36 ha. Zmiana powierzchni PEG działki ewidencyjnej nr 258 nie miała wpływu na wysokość przyznanych płatności, ponieważ łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych B i E położonych na działce ewidencyjnej nr 258 nie przekraczała maksymalnej powierzchni kwalifikowanej PEG wyznaczonej dla tej działki. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną (13,84 ha) a powierzchnią stwierdzoną (8,98 ha - jako uprawnioną do płatności JPO) wyniosła 4,86 ha, co stanowi 54,12 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, skarżącemu odmówiono przyznania płatności i nałożono sankcję w wysokości 2731,76 zł, zgodnie z art. 51 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 141, str. 18). Odnosząc się do odmowy przyznania płatności uzupełniającej i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 7 ust. 2 i ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, płatności te przysługują rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania JPO. W związku z tym, że skarżącemu odmówiono przyznania płatności JPO, należało również odmówić przyznania płatności UPO i ST. W skardze sądowej S. K. zaskarżył powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku o powołanie geodety i przeprowadzenie pomiarów powierzchni działki nr 481 w celu określenia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie przyznania S. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. We wniosku o przyznanie płatności rok 2010 skarżący wnosił o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST). Warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). Wskazany przepis stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha (pkt 1); wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2); przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2a); został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 3). Uzupełniająca płatność obszarowa i specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych przysługują rolnikowi wówczas, gdy spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2 i 2b pkt 1 ustawy). W świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 [system LPIS], stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar [PEG]. Przepis art. 17 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że rolnik może uzyskać pomoc finansową w postaci jednolitej płatności obszarowej wyłącznie do gruntów rolnych, które w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wchodziły w skład gospodarstwa rolnego i tylko w zakresie wynikającym z ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności [PEG]. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności to powierzchnia faktycznie zajmowana przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Powierzchnia ta może być i w wielu przypadkach jest inna niż ogólna powierzchnia działki ewidencyjnej. W wielu przypadkach część działki ewidencyjnej zajmują obszary nie przeznaczone do wykorzystania rolniczego. W niektórych sytuacjach powierzchnia działki rolnej może ulegać istotnym zmianom w czasie, co wynika z powiększania się (lub pomniejszania) obszaru, który nie jest przeznaczony do wykorzystania rolniczego. Z tych przyczyn, dla przyznania płatności miarodajna jest powierzchnia działki przeznaczonej do wykorzystania rolniczego w tym okresie, którego dotyczy wniosek. W niniejszej sprawie podstawą oceny wniosku o płatności na rok 2010 muszą być ustalenia wynikające z ortofotomapy wykonanej w oparciu o zdjęcia z listopada 2010 r., ponieważ obrazują one najbardziej aktualny stan działek rolnych w dacie miarodajnej dla oceny, czy rolnikowi należy się płatność i w jakiej wysokości. Z ortofotomap, sporządzonych ze zdjęć działki nr 481, wykonanych w dniu 30 listopada 2010 r., wynika, że na tej działce występowały zadrzewienia, zakrzewienia i tereny pod wodami. Obszary nieuprawnione do płatności zostały zakreślone i zakreskowane (k. 83-86 akt adm.). Maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla działki ewidencyjnej nr 481 wynosiła zatem 6,73 ha, a nie 11,59 ha, jak zadeklarował skarżący we wniosku z 2010 r. Na podstawie ortofotomapy z dnia 27 września 2009 r. określono natomiast, że powierzchnia PEG działki nr 258 wynosi 1,36 ha (powierzchnia deklarowana – 1,28 ha, czyli nie przekraczała maksymalnej powierzchni kwalifikowanej PEG i nie miało to wpływu na wysokość płatności). Z ustaleń dokonanych w oparciu o pomiary na podstawie miarodajnej dla oceny wniosku za 2010 r. ortofotomapy z listopada 2010 r., wynika zatem, że maksymalna kwalifikowana do płatności powierzchnia działki rolnej D, zgłoszonej do płatności jednolitej, położonej na działce ewidencyjnej nr 481, wyniosła 6,73 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku – 9,63 ha), a działki rolnej F, zgłoszonej do płatności jednolitej, położonej na działce ewidencyjnej nr 481, wyniosła 0,00 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku – 1,96 ha). W efekcie powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła łącznie 8,98 ha, zaś powierzchnia deklarowana we wniosku – 13,84 ha. Różnica wynosi 4,86 ha, co stanowi ponad 54,12% powierzchni stwierdzonej. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, a w konsekwencji również uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 51 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zamiast art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, choć brzmienie tych przepisów jest zbliżone. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Przepis art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi zaś, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006(20). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. Art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 miał zaś następujące brzmienie: jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania płatności i nałożeniu sankcji, mimo błędnego wskazania w podstawie prawnej art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, jest prawidłowe. Jak już wyżej wskazano, regulacja wynikająca z przepisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 jest zbliżona do tej wynikającej z przepisu art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Argument skarżącego dotyczący konieczności weryfikacji danych wynikających z ortofotomapy poprzez przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych jest chybiony. Podkreślić należy, że powierzchnia ewidencyjna nie jest równoważna z powierzchnią działki rolnej, kwalifikującą się do płatności. Płatności przysługują tylko do tych obszarów działek ewidencyjnych, które stanowią część powierzchni użytków rolnych utrzymaną w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, do którego odsyła art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach (o czym była mowa powyżej). Skarżący do skargi załączył operat techniczny – operat aktualizacji ewidencji gruntowej z dnia 26 sierpnia 2015 r. Podzielić należy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że operat techniczny uwzględnia stan działki nr 481 na rok 2015, tymczasem dla oceny powierzchni uprawnionej do płatności na rok 2010 najbardziej odpowiednia jest ortofotomapa wykonana ze zdjęć z 2010. Z uwagi na zmianę sposobu użytkowania gruntów na przestrzeni lat, powierzchnie kwalifikowane do płatności mogą odbiegać od stanu stwierdzonego w latach poprzednich. Z operatu technicznego wynika, że maksymalna powierzchnia kwalifikowana PEG dla działki ewidencyjnej nr 481 w znacznej części pokrywa się z powierzchnią oznaczoną jako łąki i pastwiska na szkicu stanowiącym załącznik do operatu, jednak na ortofotomapie z 2010 widoczne są większe powierzchnie niekwalifikujące się do płatności (zadrzewienia, zakrzewienia). Zauważyć również należy, że w/w operat techniczny został sporządzony po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie mógł zostać poddany ocenie organu. Nie było jednak przeszkód, aby skarżący zlecił geodecie w toku postępowania administracyjnego sporządzenie stosownego operatu, który podlegałby ocenie. W niniejszej sprawie organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.