III SA/Lu 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi A.J. M. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Sygn. III SA/Lu 129/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A.J. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej wymienianej także jako Spółka) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 lipca 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 6.300 zł opierając się na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli drogową przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2013 r. W czasie kontroli stwierdzono, że pojazdem kierował G. P. wykonując przewóz drogowy na potrzeby własne w imieniu Spółki, w oparciu o zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kontrolujący stwierdzili naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Od decyzji organu pierwszej instancji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając w nim naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. Zm. – dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy wskutek oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych na okoliczność, że Spółka nie miała wpływu na powstałe naruszenia, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 6 K.p.a., poprzez niezbadanie prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz naruszenie art. 92c § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.t.d.) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w toku prowadzonego postępowania przedstawiała liczne dowody wskazujące na brak odpowiedzialności strony za powstały stan rzeczy. Spółka w ramach organizacji pracy w przedsiębiorstwie dysponuje odpowiednią dokumentacją obrazującą wewnątrzzakładowe przepisy i instrukcje oraz procedury działania zakładu pracy. Skontrolowany kierowca G. P. ma określony przez pracodawcę zakres obowiązków. Spółka jako pracodawca zobowiązała kierowcę do przeprowadzenia kontroli przebiegu samochodu na karcie drogowej, utrzymywania pojazdu w nienagannym stanie technicznym, nałożyła przy tym na pracownika odpowiedzialność za terminowość przeglądów. W przedsiębiorstwie została również wyznaczona osoba odpowiedzialna za bieżący nadzór i prowadzenie transportu drogowego. Powyższą funkcję pełni kierownik hurtowni A. T. Organ pierwszej instancji pominął jednakże wnioski dowodowe strony. W związku z powyższym odwołująca się Spółka wnosiła o przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dowodów z przesłuchania A. M. (prezesa zarządu spółki) oraz A. T. (pracownika spółki) na okoliczności przeprowadzenia prawem wymaganych legalizacji tachografu w skontrolowanym pojeździe, organizacji pracy i organizacji transportu drogowego funkcjonującej w przedsiębiorstwie, a także dowodu z opinii biegłego z zakresu rzeczoznawstwa samochodowego w celu ustalenia, czy tachograf zamontowany w pojeździe w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej był uszkodzony oraz czy sposób i zakres uszkodzenia umożliwił pomiar czasu pracy kierowcy oraz czy wykresówki mogły wskazywać czas prowadzenia pojazdu bez przerwy w sposób nieprawidłowy. Zdaniem Spółki wnioskowane dowody jednoznacznie wskażą istotne okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorstwa za zaistniały stan rzeczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygając sprawę, organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Mając na względzie powołane przepisy prawa, organ odwoławczy stwierdził, że wydanie prawidłowej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie jest wystarczający do bezsprzecznego stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający, aby móc przypisać przedsiębiorcy jednoznaczną odpowiedzialność za powstałe naruszenia. Organ zauważył, że A. T., pełniący funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, został dotychczas przesłuchany jedynie jako osoba, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciw niej wniosku o ukaranie. A. T. został więc przesłuchany w związku z możliwością popełnienia wykroczenia. Spółka, jako strona postępowania, nie została jednakże o tym fakcie poinformowana. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest, aby organ pierwszej instancji ponownie przesłuchał A. T., jednakże w charakterze świadka w postępowaniu administracyjnym. Powyższe pozwoli na dokładne zbadanie organizacji przewozów drogowych w przedsiębiorstwie jak również nadzoru nad pracą kierowców. W przypadku przesłuchania zarządzającego transportem w postępowaniu administracyjnym przedsiębiorca będzie miał również możliwość uczestniczenia w przesłuchaniu. Organ odwoławczy wskazał, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji będzie zobowiązany dokonać powtórnej, wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności wymagających poczynienia nowych ustaleń Dopiero właściwe zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 136 w związku z art. 12 oraz w związku z art. 77 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, to jest nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie przesłuchania świadka A. T., co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie, w sytuacji gdy, organ był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie; - art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nie przeprowadzając postępowania dowodowego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 77 K.p.a. Organ drugiej instancji jest zobowiązany w ramach danej instancji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. W wyniku nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w drugiej instancji, organ odwoławczy nie zbadał organizacji przewozów drogowych w przedsiębiorstwie skarżącej, jak również nie przeanalizował samego nadzoru nad pracą kierowców. Spółka podniosła, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a., mimo stwierdzonej niekompletności postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Zdaniem Spółki zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a. pozwoliłoby na uzupełnienie braków postępowania dowodowego i umożliwiłoby prawidłowe ustalenie sposobu organizacji przewozów drogowych w przedsiębiorstwie, jak i samego nadzoru nad pracą kierowców. Zgodnie z powyższym przepisem, organ odwoławczy ma ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, a ponadto wskazując, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie było zgodne z wnioskiem strony sformułowanym w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, wywołującymi konieczność uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Istota rozstrzygnięcia w w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też – w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy – miał obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego i wydania decyzji bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W istocie rzeczy chodzi zatem o prawidłowe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co do którego skarżący nie formułuje w skardze żadnego zarzutu. Brak tego zarzutu nie ma oczywiście istotnego znaczenia dla zakresu rozpoznania skargi, ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie może orzekać samodzielnie merytorycznie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Można zatem stwierdzić, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postepowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 523). Podkreślić przy tym należy, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy. Nie oznacza to że w każdym przypadku kiedy konieczne jest do wyjaśnienia pewien zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia decyzji. Organ może bowiem – na podstawie art. 136 K.p.a. - we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednak istnienie podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez organ drugiej instancji w postaci przepisu art. 136 K.p.a. nie oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek skorzystania z tego przepisu. W sytuacji bowiem kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to wówczas organ odwoławczy może jedynie wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W badanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w związku potrzebą ustalenia, czy istnieje podstawa odpowiedzialności przedsiębiorcy ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. Organ wskazał na ustanowienie w przedsiębiorstwie osoby zarządzającej transportem oraz na konieczność prawidłowego przesłuchania w charakterze świadka tej osoby na okoliczności organizacji przewozów w przedsiębiorstwie oraz nadzoru nad pracą kierowców. Organ drugiej instancji prawidłowo wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie może być użyty w postępowaniu wyjaśniającym znajdujący się w aktach sprawy protokół przesłuchania osoby zarządzającej transportem, bowiem osoba ta została przesłuchania jedynie w postępowaniu wykroczeniowym, a więc bez zapewnienia skarżącej Spółce uprawnień wynikających z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. (prawo do zawiadomienia o czynności i do udziału w czynności). Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na skutek tego naruszenia pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres sprawy, który należy wyjaśnić (ewentualne istnienie podstaw wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d.) uprawniał organ do przekazania sprawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bez uzupełniania przez organ odwoławczy postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego, jeżeli nie utrzymuje w mocy zaskarżonej decyzji powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie - jak wyżej wskazano - z pewnością wystąpiły. Ocena tej kwestii przez organ drugiej instancji jest prawidłowa. Po pierwsze, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.). Po wtóre, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Po trzecie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy) jest taki, że organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. ----------------------- 4