III SA/Lu 130/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania w sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr Rep. [...], działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 29 k.p.a. pozostawiło bez rozpoznania odwołanie "[...]" Sp. z o.o. w R. wniesione na decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] odmawiającą wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Kolegium podjęło czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy spełnia wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od określonego podmiotu wnoszącego podanie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedmiotowe odwołanie zawierało braki formalne w postaci braku podpisu, jaki jest wymagany zgodnie z zasadami reprezentacji spółki. W tych okolicznościach Kolegium wezwało Spółkę "[...]" do usunięcia tych braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie Spółka "[...]" wystosowała pismo L.dz. [...] które wpłynęło do Kolegium w dniu [...] stycznia 2006 r. W piśmie tym przepisano treść pisma Kolegium, a w ostatnim zdaniu prezes zarządu poinformował, że na podstawie upoważnienia M. O. pisma może podpisywać M. K. Jako załącznik przekazano protokół z posiedzenia zarządu Spółki z dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Organem spółki jest zarząd, który prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją. Zgodnie z art. 205 § 1 k.s.h., jeżeli zarząd jest wieloosobowy, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że zarząd spółki jest trzyosobowy (prezes – G. K. i dwaj wiceprezesi: J. F. oraz M. O.), a sposób reprezentacji został określony poprzez działanie dwóch członków zarządu łącznie albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Spółka w toczącym się postępowaniu nie była zatem prawidłowo reprezentowana, co stanowi naruszenie art. 29 k.p.a. Skoro bezskutecznie upłynął 7-dniowy termin do usunięcia braków formalnych odwołania, przeto Kolegium uznając, że zaistniały przesłanki zawarte w art. 64 § 2 k.p.a. postanowiło pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Decyzję powyższą zaskarżyła do Sądu "[...]" Sp. z o.o. w R., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że spółka po otrzymaniu wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania poinformowała pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. o fakcie upoważnienia udzielonego przez wiceprezesa M. O. do podpisania w jego imieniu pisma skierowanego do SKO przez M. K. Na tę okoliczność przesłano protokół ze spotkania zarządu spółki odbytego dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium nie uwzględnia i nie respektuje woli reprezentantów spółki podnosząc jednocześnie, że w toczącym się postępowaniu spółka nie była prawidłowo reprezentowana. W zaistniałych okolicznościach związanych z ustanowieniem zastępstwa procesowego – udzielając upoważnienia przez M. O. do podpisania dokumentów na rzecz M. K. dla uwiarygodnienia wyrażenia zgody do decyzji podjętych przez M. O., jako załącznik do skargi złożono dwa pisma z dnia [...] lutego 2006 r., L.dz. [...] i L.dz. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Nie sposób przejść do porządku rzeczy, bez uprzedniego rozważenia w jakiej firmie następuje "pozostawienie podania bez rozpoznania". W tej materii brak jest jednolitości w orzecznictwie. Jest to spowodowane milczeniem ustawodawcy, który nie wypowiada się co do owej formy. Jeden z nurtów orzecznictwa prezentował pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r. sygn. III SAB 14/85 – OSPiKA 1988/1, poz. 23; wyrok SN z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. V CKN 143/00 – LEX nr 52747). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, gdyż decyzje stanowią zmaterializowany wyraz załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i rozstrzygają one sprawę co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Poza przypadkami określonymi w art. 104 k.p.a., ustawodawca przewiduje wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego w sytuacjach określonych w art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. W tych okolicznościach uznać trzeba, że brak jest podstawy normatywnej do pozostawienia podania bez rozpoznania w formie decyzji administracyjnej. Drugi nurt orzecznictwa prezentuje pogląd, że sankcja, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. nie może być nałożona w formie decyzji, czy też postanowienia. Następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, o której organ zgodnie z zasadą pisemności powinien zawiadomić podmiot wnoszący podanie (zob. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. III ZP 11/00 – OSNP 2000/19/02; wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. II SAB 240/00 – LEX nr 53962; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. I SAB 133/99 – LEX nr 55296; z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. II SA 1473/94 – OSP 1997/7-8, poz. 136; z dnia 9 września 2002 r., sygn. II SA/Kr 3161/2001 – OSP 2003/11, poz. 138). Co do zasady pogląd powyższy zasługuje na aprobatę składu orzekającego, o ile odnosi się do podań wszczynających postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z innym nurtem prezentowanym w orzecznictwie, a odnoszącym się do jednego rodzaju podań jakim są odwołania – formę prawną rozstrzygnięcia stanowi ostateczne postanowienie organu II instancji (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 1992 r., sygn. III SA 261/92 – niepubl.; z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. III SA 1161/97 – Serwis Podatkowy 2001/7, str. 35 i str. 57; z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. III SA 4842/97 – LEX nr 37160; z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. V SA 235/00 – LEX nr 81351; z dnia 1 października 2001 r., sygn. II SA 2177/00 – LEX nr 157803). Stanowisko powyższe podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie. O ile przepisy szczególne nie ustalają określonych wymogów co do treści odwołania, ten rodzaj środka zaskarżenia nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczające jest, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji pierwszoinstancyjnej, powinno odpowiadać ogólnym wymogom stawianym podaniom (art. 63 w zw. z art. 140 k.p.a.). Jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, np. nie jest podpisane zgodnie z uregulowaniami dotyczącymi reprezentacji osób prawnych, organ powinien wezwać stronę do usunięcia tego rodzaju braku w terminie siedmiu dni stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. z tym, że pouczenie o rygorze określonym w tym przepisie, powinno być zastąpione zagrożeniem zastosowania sankcji przewidzianej w art. 134 k.p.a. – tj. stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Rygor przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. nie może być zastosowany w postępowaniu odwoławczym choćby dlatego, że przepis art. 140 k.p.a. nakazuje w tym postępowaniu stosować jedynie odpowiednio przepisy przed organami pierwszej instancji. Przepisy dotyczące odwołania zawierają autonomiczną regulację, przewidującą zakaz merytorycznego badania decyzji pierwszoinstancyjnej. Taką regulację stanowi art. 134 k.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu wydanie jednego z dwóch rozstrzygnięć, tj.: - postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, albo - postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje, gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 1 k.p.a.) lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. V SA/235/00 – LEX nr 81351). Przenosząc powyższe rozważania na użytek przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, co następuje: Stroną postępowania administracyjnego była "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Rejowcu Fabrycznym. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. – zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego (...), zaś w myśl art. 38 k.c. – osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie (...). Zgodnie z art. 205 § 1 k.s.h. - w przypadku zarządu wieloosobowego, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania "[...]" Sp. z o.o. jest zarząd. W imieniu zarządu działa dwóch członków zarządu łącznie, albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Zarząd spółki był trzyosobowy: G. K. – prezes oraz J. F. i M. O. – wiceprezesi. Funkcję prokurenta sprawował A. D. Skoro odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej podpisał w imieniu strony wyłącznie G. K. – prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, pismo to nie czyniło zadość wyżej przytoczonym przepisom dotyczącym zasad reprezentacji, a nadto nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 63 § 3 k.p.a. (brak podpisu drugiego członka zarządu albo prokurenta). W tych okolicznościach SKO realizując dyrektywę zawartą w art. 64 § 2 k.p.a., prawidłowo wezwało "[...]" Sp. z o.o. do uzupełnienia w/w braku poprzez podpisanie odwołania zgodnie z zasadami reprezentacji spółki w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Trafnie podniósł organ odwoławczy, że Spółka nie zadośćuczyniła temu żądaniu, ale wbrew temu co zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Kolegium nie zamieściło w wezwaniu rygoru nieusunięcia powyższego braku. Wadliwie również Kolegium wskazało, że sankcją nieusunięcia braku jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy w rachubę wchodziło ewentualne zastosowanie art. 134 k.p.a., które w przedstawionych okolicznościach było przedwczesne i nieuprawnione. Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., tj. wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: - odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, - organ administracji wezwał wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, - bezskutecznie upłynął termin do usunięcia braków. Skoro zaskarżony akt (decyzja) zapadł bez podstawy prawnej, zaistniała podstawa stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium dostosuje się do powyższych wskazań i powtórnie wezwie stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, z podaniem właściwego rygoru, a następnie w zależności od zaistniałej sytuacji - rozpatrzy odwołanie i wyda jedną z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 albo § 2 k.p.a., ewentualnie zaś stwierdzi w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.