III SA/Lu 133/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] 2009 r. nr [...], 2) zasądza od L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na rzecz skarżącej kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Skarżąca pełni służbę w Policji od listopada 2003 r. jako funkcjonariusz w służbie stałej. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. skarżąca została przeniesiona z Komendy Miejskiej Policji do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). W dniu 16 listopada 2009 r. skarżąca złożyła do KPP wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego położonego w miejscowości T.. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił udzielenia pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel podnosząc, że potrzeby mieszkaniowe strony w dacie rozpatrywania wniosku były zaspokojone. Wojewódzki Komendant Policji rozpatrując odwołanie skarżącej powołał się na art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.), zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca w dniu przeniesienia do pełnienia służby w KPP w K.u oraz w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, gdyż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom mieszkalny położony w T., w związku z tym nie spełniała pozytywnej przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do zastępczej formy realizacji tego prawa tj. do pomocy finansowej. W skardze do sądu administracyjnego K.K. wskazała, że zakup domu jednorodzinnego nastąpił w dniu 16 lipca 2009 r., czyli bezpośrednio przed rozpoczęciem służby w KPP. Pełniąc do dnia 1 sierpnia 2009 r. służbę na terenie województwa p., nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego. W czerwcu 2009 r. złożyła wniosek o dofinansowanie na zakup domu jednorodzinnego, przedstawiając umowę przedwstępną, jednakże pracownik KMP, nie przyjął go twierdząc, że skoro zakup nastąpi na terenie województwa lubelskiego, to właściwym organem do przyjęcia wniosku będzie KPP. W dniu 17 sierpnia 2009 r. złożyła wniosek o dofinansowanie wraz z aktem notarialnym w KPP K.. Pozostałe wymagane dokumenty złożyła dopiero w listopadzie 2009 r., gdyż wcześniej nie istniała możliwość uzyskania prawomocnego odpisu z księgi wieczystej z Sądu Rejonowego. W ocenie skarżącej poinformowanie KMP i KPP o planowanym przeniesieniu w odpowiednio wcześniejszym terminie nie powinno wykluczać z przyznania wspomnianej pomocy tylko dlatego, że dom został zakupiony jeszcze w końcowym okresie pełnienia służby w B.. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 81/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zważył, że celem regulacji wynikającej z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Alternatywną, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego, formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który określa, że negatywną przesłanką, której zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Sąd przyjął, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Jednocześnie sąd wskazał, że z orzecznictwa TK oraz NSA, wynika, że przewidziana w ustawie pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, iż funkcjonariuszom policji (lub innych służb mundurowych) należą się jakieś szczególne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to niezgodne z wymogami sprawiedliwości i równości w stosunku do innych grup zawodowych. Sąd wskazał ponadto, że w sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu składania wniosku o pomoc (17 sierpnia 2009 r.) skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej do tej, w której pełni służbę. Jak wskazano wyżej – prawo do pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji aktualizuje się tylko w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb w tym zakresie. Z chwilą, kiedy te potrzeby zostają zaspokojone uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej traci rację bytu. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż próbowała złożyć wniosek o przyznanie pomocy jeszcze w B., w chwili kiedy jej potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone, sąd stwierdził, że mógłby mieć pewne znaczenie dla oceny sprawy, ale tylko w sytuacji, gdyby twierdzenie to było w jakikolwiek sposób udokumentowane. Niestety ani skarżąca nie poparła swojego twierdzenia jakimkolwiek potwierdzeniem złożenia wniosku, a takiego potwierdzenia brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1751/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wskazując, że sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 9 k.p.a. nie zastosował środka przewidzianego w pierwszym z powołanych przepisów, mimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Wskazano, że sąd nie uwzględnił okoliczności powoływanych przez stronę odnoszących się do podjęcia starań o uzyskanie domu w nowym miejscu pełnienia służby, a jeszcze przed przeniesieniem oraz próby złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w KMP w B., właściwej wówczas według miejsca pełnienia służby. Pracownik Komendy odmówił wówczas przyjęcia wniosku, błędnie informując stronę, że powinna to uczynić w nowym miejscu pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu sądu pierwszoinstancyjnego, że powyższe okoliczności mogłoby mieć pewne znaczenie, tylko w sytuacji gdyby było to w jakikolwiek sposób udokumentowane przez skarżącą wskazując, że to na organie przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podniósł również, że w rozpoznawanej sprawie pracownik (lub funkcjonariusz organu) nie tylko wprowadził w błąd skarżącą, lecz będąc zobowiązanym do przyjęcia jej wniosku z naruszeniem prawa zaniechał tego. Sytuacja ta powtórzyła się w Komendzie Policji w K., do której skarżąca wniosek złożyła 17 sierpnia 2009 r., jednakże organ przyjął go w dniu 16 listopada 2009 r. (i taką datę nosi prezentata), a więc dopiero wówczas gdy skarżąca dysponowała wymaganym odpisem z księgi wieczystej. Powyższe świadczy o błędnej praktyce organów, które zobowiązane do przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.) wbrew przepisom odmawiają przyjęcia wniosku. Ponadto podkreślono, że nie sposób przyjąć, aby nieprawidłowe działanie jednego organu Policji, nie było uwzględnione przez kolejny organ załatwiający sprawę skoro w postępowaniu przyznano, iż błędna informacja miała wpływ na sposób załatwienia sprawy. W sytuacji przeniesienia funkcjonariusza z jednej jednostki do innej położonej w dwóch różnych województwach, po podjęciu uprzednio przez niego osobistych starań o uzyskanie domu, gdy udaremniono policjantowi odpowiednio wczesne złożenie wniosku, pozbawiając go, jedynie z przyczyn formalnych, należnego świadczenia nie da się pogodzić ani z celem dla którego świadczenie ustawodawca przewidział, ani z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotem kontroli sądu jest sprawa, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. uchylił wyrok sądu I instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był zatem, stosownie do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. przeanalizować decyzje organów obu instancji pod kątem, czy materiał dowody pozwalał na takie rozstrzygnięcie jakie zapadło. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż postępowanie w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego jest postępowaniem stricte administracyjnym i rządzą nim podstawowe zasady procedury administracyjnej. Organy prowadzące postępowanie w tych sprawach są zobligowane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności czuwać muszą nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych wymogów stanowi o istotnym naruszeniu procedury, a w konsekwencji wydana z pogwałceniem wskazanych zasad decyzja nie może wywoływać ujemnych skutków dla niepouczonej lub błędnie pouczonej o przysługujących jej prawach lub ciążących na niej obowiązkach stronie. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Lokal, o którym mowa w cytowanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90). Na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w 94 ust. 2 ustawy o Policji minister do spraw wewnętrznych określił, w drodze rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że przewidując przeniesienie do jednostki Policji na terenie woj. L. podjęła wcześniej starania o uzyskanie tam domu, a po zawarciu umowy przedwstępnej w czerwcu 2009 r. podjęła próbę złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w Komendzie Miejskiej Policji w B., właściwej wówczas według miejsca pełnienia służby. Pracownik Komendy odmówił wówczas przyjęcia wniosku, błędnie informując stronę, że powinna to uczynić w nowym miejscu pełnienia służby oraz zapewniającego, iż pomoc w takiej sytuacji będzie stronie przysługiwała. W Komendzie Policji w K., do której skarżąca wniosek złożyła 17 sierpnia 2009 r., nie został on jednak przyjęty. Dopiero w dniu 16 listopada 2009 r., gdy skarżąca dysponowała wymaganym odpisem z księgi wieczystej, organ potwierdził wpływ wniosku strony. Zaznaczyć należy, że treść wskazanych norm prawnych odnoszących się do przyznania pomocy finansowej policjantowi nie znoszą podstawowego obowiązku organów administracji wynikającego z art. 61 § 1 k.p.a., nakazującego wszczęcie postępowania w przypadku otrzymania wniosku strony. Prawidłowe postępowanie organów w stanie faktycznym, jaki wynika ze skargi sądowej, powinno skutkować przyjęciem od strony jej podania, zaś w przypadku braku właściwości organu przekazaniem sprawy do organu właściwego (art. 65 k.p.a.), a w przypadku stwierdzenia braków podania wezwaniem do ich usunięcia (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny działania organów Policji w niniejszej sprawie świadczą o błędnej praktyce organów, które wbrew przepisom odmówiły przyjęcia wniosku strony skarżącej, a ponadto działając w sposób formalistyczny obciążyły skutkami wnioskodawczynię. Jednocześnie w sferze stosunków służbowych nie sposób przyjąć, aby nieprawidłowe działanie jednego organu Policji, nie mogło zostać uwzględnione przez kolejny organ załatwiający sprawę skoro w postępowaniu przyznano, iż błędna informacja miała wpływ na sposób załatwienia sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ odmawiając przyznania świadczenia uznał, że na dzień nabycia domu, organem właściwym był Komendant Miejski Policji w B., zaś Komendant Powiatowy Policji w K. może dokonać oceny spełnienia przesłanek na dzień przeniesienia do obecnej jednostki, a więc na dzień 1 sierpnia 2009 r. Skutkowało to przyjęciem, że w tym dniu strona, która 16 lipca 2009 r. zakupiła dom, nie spełniała ustawowych przesłanek do uzyskania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż sprawa rozstrzygnięta została z pominięciem obowiązku ciążącego na organach z mocy art. 7 k.p.a., a to obowiązku dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wbrew art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów strony powołanych w odwołaniu od decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. udzielania błędnej informacji przez pracownika jednostki policji. Brak jest bowiem ustaleń czy istotnie, tak jak twierdziła skarżąca, występowała ona z wnioskiem o przyznanie jej pomocy finansowej do Komendy Miejskiej Policji w B. w czerwcu 2009 r., ponadto brak jest ustaleń w jaki sposób organy wypełniły swoje obowiązki określone w art. 8 i art. 9 k.p.a., a w tym jakiej treści udzieliły stronie informacji odnośnie możliwości uzyskania pomocy finansowej w sytuacji zmiany miejsca pełnienia służby. Podkreślić należy, że z treści art. 9 k.p.a. wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przy czym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom powinien być rozumiany szeroko jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji szczególnie wówczas gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92). Zastosowanie się strony do błędnych informacji lub pouczeń organu nie może powodować ujemnych dla niej konsekwencji. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość kosztów postępowania składa się wynagrodzenie adwokata w kwocie wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w kwocie 240 zł, uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł oraz dwukrotnie wniesiona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł .