III SA/Lu 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu "T. " M. Ł., J. Ł. S. Jawnej z siedzibą w Ł. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala sprzeciw. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lutego 2018 r., nr [...] o wymierzeniu [...] Spółce Jawnej kary pieniężnej z naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] grudnia 2017 r. podczas kontroli drogowej w miejscowości R. na drodze krajowej nr 7, zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ I instancji") wymierzył [...] Spółce Jawnej (dalej jako "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zaniechał poczynienia w rozpoznawanej sprawie prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i wydał decyzję z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów uznał, że w pojeździe marki DAF zainstalowano tachograf marki Continental Automotive GmbH 1381.2051100004, nr seryjny [...] oraz że nadajnik zamontowany na skrzyni biegów Kitas 2 został przerobiony. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od powyższej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżonej decyzja zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie się przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 z późn. zm.) oraz naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 105 § 1 w zw. z art. 81, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6. art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi, że wadliwie prowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną całkowicie niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca podniosła, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wysłano do strony zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia dowodów, w związku z czym strona nie mogła się ustosunkować do stwierdzonych naruszeń i uczestniczyć w prowadzonej kontroli. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznaczała zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w omawianym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji stwierdził, że w pojeździe marki DAF zainstalowano tachograf marki Continental Automotive GmbH 1381.2051100004, nr seryjny [...], a oględziny pojazdu wykazały, że nadajnik zamontowany na skrzyni biegów Kitas 2 został przerobiony. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jaki tachograf został zainstalowany w pojeździe i przerobiony oraz na czym polegała ta przeróbka. W aktach administracyjnych brak dowodu ostatniej kontroli okresowej i kalibracji tachografu. Ustalenie powyższego ma zaś istotne znaczenie dla określenia czy doszło w rozpoznanej sprawie do naruszenia, o którym mowa w l.p. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji i w konsekwencji oceny czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 1000 zł było uzasadnione. Organ I instancji nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, które miały wpływ na określenie rodzaju naruszenia, które zostało ujawnione w toku przeprowadzonej kontroli. Zasadnie zatem organ odwoławczy zalecił, aby organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie szczegółowo wyjaśnił czy tachograf został przerobiony. Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo administracyjne przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza własne postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Dlatego w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Tym samym organ odwoławczy nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień poprzez samodzielne i odmienne ustalenie rzeczywistych naruszeń ustawy o transporcie drogowym dopiero w postępowaniu odwoławczym. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez organ reguł proceduralnych w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wprawdzie organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., jednak nie sposób stwierdzić, by mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie określiła w sprzeciwie, w jaki sposób niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wpłynęło w tym konkretnym wypadku na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które może stanowić podstawę uchylenia decyzji wówczas, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej tego rodzaju zarzut naruszenia przepisów postępowania spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Okoliczność ta nie została wykazana. Podsumowując stwierdzić należy, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe i nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.