III SA/Lu 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie WSA Robert Hałabis WSA Ewa Ibrom Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. M. S. (dalej jako "skarżący") złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006. We wniosku zadeklarowano do zalesienia grunty o łącznej powierzchni 8,55 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb: [...], gmina: [...], powiat: [...], województwo: lubelskie. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej jako "organ I instancji") przyznał M. S. płatność na zalesianie gruntów rolnych, w tym: - wsparcie na zalesienie w wysokości 44.485,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; - premię pielęgnacyjną w wysokości 4.733,40 zł - płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; - premię zalesieniową w wysokości 11.970,00 zł - płatną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r. kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wznowił postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] 2008 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] 2006 r. oraz przyznał M. S. płatność na zalesienie, w tym: - wsparcie na zalesienie w wysokości 43.145,00 zł. - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; - premię pielęgnacyjną w wysokości 4.649,40 zł – płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; - premię zalesieniową w wysokości 11.690,00 zł - płatną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W decyzji z dnia [...] 2008 r. kwota płatności została naliczona w odniesieniu do powierzchni 8,35 ha, to jest powierzchni zalesionej stwierdzonej w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wstrzymał w odniesieniu do gruntów o powierzchni 0,33 ha płatność na zalesianie przyznaną decyzją tego organu z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2016 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu. W toku kontroli stwierdzono uchybienie oznaczone kodem ZGR5 – zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa, niż powierzchnia całkowita stwierdzona. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że łączna powierzchnia zalesienia wynosi 8,02 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzucił nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i wyników kontroli przeprowadzonych na działce ewidencyjnej nr [...] w latach poprzednich, w tym w roku 2014. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pierwsza płatność zalesieniowa została wypłacona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2007 r. Wobec tego wnioskodawca zobowiązany był do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia 25 stycznia 2007 r., to jest do dnia 25 stycznia 2027 r. Zdaniem organu odwoławczego zaistniały jednak okoliczności przewidziane w § 13 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 187 poz. 1929 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych M. S. zgłosił do zalesienia m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 6,22 ha. Powierzchnia ta stanowiła podstawę przyznania płatności w formie premii zalesieniowej w latach 2007-2016. Natomiast w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdzono na działce [...] powierzchnię zalesienia 5,88 ha. Ponadto w raporcie z kontroli została zamieszczona uwaga dotycząca działki [...] – kontrolujący stwierdzili na powierzchni 0,29 ha nowe nasadzenia. Zatem powierzchnia uprawy leśnej w roku 2016 zmniejszyła się w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie z 6,22 ha do 5,88 ha. Fakt utrzymywania uprawy leśnej na powierzchni 5,88 ha nie jest kwestionowany, potwierdza go zarówno wnioskodawca, jak i raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r. Natomiast istota sprawy dotyczy części działki ewidencyjnej o powierzchni 0,33 ha. Raport z czynności kontrolnych stwierdza, że na wskazanej powierzchni doszło do likwidacji założonej uprawy leśnej. Raport zawiera dodatkowo uwagę o stwierdzonych nowych nasadzeniach na powierzchni 0,29 ha. Jednakże okoliczności sprawy wskazują, że na przedmiotowym gruncie doszło do całkowitej likwidacji uprawy leśnej, a następnie dokonania nowych nasadzeń. Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego, który stwierdził, że w październiku 2016 r. dokonał na tym obszarze orki a następnie nasadzeń. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że niezależnie od przyczyn, jakie spowodowały konieczność ingerencji w uprawę leśną, doszło do likwidacji części tej uprawy. Jednocześnie organ zauważył, że nie zaistniała przesłanka wyłączająca obowiązek wstrzymania płatności, a mianowicie nie została wydana decyzja na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia wyników kontroli przeprowadzanych przez Biuro Kontroli na Miejscu i innych kontroli prowadzonych na działce nr [...] organ wskazał, że podstawą wydania decyzji jest wyłącznie kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2016 r., która stwierdziła zaniechanie prowadzenia założonej uprawy leśnej. Stwierdzenie dodatkowych nasadzeń na części działki ewidencyjnej nr [...] nie może zostać uznane za prowadzenie uprawy leśnej i realizację zobowiązania podjętego w dniu [...] stycznia 2007 r. Przede wszystkim na części działki o powierzchni 0,29 ha występują nieliczne, małe drzewa, co zostało udokumentowane fotografiami wykonanymi w dniu [...] listopada 2016 r. Ponadto M. S. stwierdził, że w październiku 2016 r. zostały wykonane prace polegające na wykonaniu orki i dokonaniu nowych nasadzeń. Skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że powodem słabego rozwoju drzewostanu na części działki była susza, która miała miejsce w 2014 r., a prace wykonane przez niego były następstwem polecenia wydanego przez Leśniczego Nadleśnictwa S.. Jednak okoliczności przywołane przez stronę nie były zgłaszane organom Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W sytuacji wystąpienia na działce zdarzeń o charakterze siły wyższej lub innych okoliczności nadzwyczajnych rolnik zobowiązany jest do zgłoszenia tego faktu odpowiednim organom. We wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący zobowiązał się do niezwłocznego informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz o każdej zmianie stanu faktycznego oraz prawnego, objętych wnioskiem. Gdy na części działki wystąpiły okoliczności powodujące konieczność uzupełnienia nasadzeń, a w przedmiotowym przypadku faktycznie ponownego założenia uprawy, rolnik zobowiązany był poinformować o tym fakcie odpowiedni organ Agencji. Stwierdzenie w czasie kontroli w dniu [...] listopada 2016 r. powierzchni działki mniejszej niż powierzchnia zadeklarowana, przy jednoczesnym braku zgłoszenia wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, skutkuje koniecznością wstrzymania płatności na zalesianie dla części działki ewidencyjnej nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania decyzji z dnia [...] 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a mających podstawowe znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności, poprzez błędne przyjęcie, że zaniechano prowadzenia uprawy leśnej na powierzchni 0,29 ha działki nr [...]; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie uczestnika do władzy publicznej poprzez przerobienie przez pracowników ARiMR dokumentu, jakim jest protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 554/17 oddalił skargę M. S. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2017. W uzasadnieniu sąd wskazał, że podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiły ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej 24 listopada 2016 r. Sąd uwzględnił ustalenia i stanowisko organu, że na powierzchni 0,33 ha działki ewidencyjnej [...] doszło do likwidacji założonej uprawy leśnej. Powierzchnia deklarowana na działce [...] wynosiła 6,22 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona uwidoczniona w protokole z czynności kontrolnych wynosiła 5,88 ha. Okoliczność likwidacji spornej części uprawy potwierdzają szkic na zdjęciu satelitarnym oraz dokumentacja fotograficzna umieszczone na płycie znajdującej się w aktach administracyjnych. Stwierdzenie dodatkowych nasadzeń na części działki ewidencyjnej nr [...] nie mogło zostać w ocenie sądu uznane za prowadzenie uprawy leśnej i realizację zobowiązania podjętego 25 stycznia 2007 r. WSA zauważył, że skarżący w istocie nie kwestionował zaorania części nasadzeń i dokonania nowych nasadzeń. Jednak powoływane przez niego okoliczności siły wyższej nie zostały zgłoszone do ARiMR. M. S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., I GSK 3044/18 uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., I GSK 3044/18 uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia § 13 ust. 3 i 5 rozporządzenia. NSA stwierdził, że istotny jest wynikający z w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia obowiązek zalesienia działek rolnych i pielęgnacji założonej uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia. Podkreślił, że istotą wsparcia jest wspomaganie uzasadnionej trwałej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na tereny zalesione. Sposób prowadzenia uprawy leśnej jest podporządkowany planowi zalesienia sporządzanemu przez wyspecjalizowany organ – Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Wykładnia § 13 ust 5 rozporządzenia, to jest wykładnia pojęcia likwidacji (czy częściowej likwidacji) uprawy leśnej musi być dokonywana z uwzględnieniem celu wsparcia. Musi być interpretowana jako trwała likwidacja uprawy leśnej, to jest faktyczne zaprzestanie dokonywania na określonym gruncie uprawy leśnej, zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia. Fakt zaistnienia sytuacji, gdy posadzone sadzonki nie rokują na rozwój zalesienia i konieczne jest ich zastąpienie czy uzupełnienie nowymi, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej nie może być uznany za równoznaczny z likwidacją, czy częściową likwidacją uprawy leśnej w rozumieniu § 13 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. W ocenie NSA sąd I instancji dokonał wadliwej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. NSA wskazał, że ustalając stan faktyczny należy uwzględnić dowody wskazywane przez skarżącego (zalecenia Leśniczego Nadleśnictwa S., kontrola BKM L. z [...] listopada 2016 r., protokół kontroli z 2014 r. - przed jego poprawkami dokonanymi ponad dwa lata później) i ocenić, czy świadczą one o kontynuowaniu uprawy leśnej zgodnie z wymogami tej uprawy przy uwzględnieniu częściowych zniszczeń, czy też świadczą o trwałej częściowej likwidacji uprawy leśnej w przedstawionym wyżej rozumieniu § 13 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. Rozpoznając sprawę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a nadto prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 187 poz. 1929 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 września 2017 r., płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. W myśl zaś § 13 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku, gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie między stronami istnieje spór co do tego, czy skarżący dokonał częściowej likwidacji założonej uprawy leśnej na powierzchni 0,33 ha. Organ stoi na stanowisku, że uprawa leśna na działce nr [...] została zlikwidowana na powierzchni 0,33ha, a następnie na powierzchni 0,29 ha dokonano nowych nasadzeń. Skarżący twierdzi zaś, że kontynuował prowadzenie założonej uprawy leśnej zgodnie z wymogami tej uprawy. Podniósł, że wykonane w październiku 2016 r. prace polegające na wykonaniu orki oraz nowych nasadzeń były konsekwencją zalecenia Leśniczego Nadleśnictwa S.. W świetle wytycznych NSA, przez likwidację lub częściową likwidację uprawy leśnej należy rozumieć trwałą likwidacja uprawy leśnej, faktyczne zaprzestanie dokonywania na określonym gruncie uprawy leśnej, zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia. Nie może być uznana za równoznaczny z likwidacją, czy częściową likwidacją uprawy leśnej sytuacja, gdy posadzone sadzonki nie rokują na rozwój zalesienia i konieczne jest ich zastąpienie czy uzupełnienie nowymi, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej. W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do okoliczności, na które skarżący powoływał się w odwołaniu, dotyczących wykonania prac na gruncie w następstwie zalecenia Leśniczego Nadleśnictwa S.. Nie ustalił czego dotyczyły zalecenia i w konsekwencji nie wyjaśnił, czy działania i zabiegi podejmowane przez skarżącego na gruncie zmierzały do trwałej likwidacji uprawy leśnej, czy świadczyły o faktycznym zaprzestaniu dokonywania na gruncie uprawy leśnej, czy miały na celu utrzymywanie zalesienia i kontynuowanie prowadzenia założonej uprawy leśnej. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do likwidacji części uprawy leśnej, niezależnie od przyczyn, jakie spowodowały konieczność ingerencji w wyżej wymienioną uprawę leśną. Organy nie wyjaśniły zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustaliły w sposób właściwy stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do trwałej likwidacji części uprawy leśnej bądź nie ma istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu § 13 ust. 5 rozporządzenia. Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. możliwe będzie ustalenie, czy skarżącemu należało wstrzymać płatność na zalesienie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.