III SA/Lu 136/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rębacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 grudnia 2025 r. nr SO-III.621.1.43.2025.MS w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. A. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania D. A., Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Wójta Gminy P. z dnia 30 października 2025 r. o odmowie wymeldowania M. A. i orzekł o jej wymeldowaniu z pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 21 maja 2025 r. D. A. wniósł o wymeldowanie M. A. z miejsca pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...], z uwagi na to, że skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się z tego miejsca w dniu 22 sierpnia 2024 r. i od tamtego czasu nie przebywa tam, jak też nie ma pod tym adresem jej rzeczy osobistych. Dodał, że skarżąca jest jeszcze jego żoną, lecz toczy się sprawa rozwodowa. Wójt Gminy P. odmówił wymeldowania M. A. z pobytu stałego spod ww. adresu z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. A.. Odwołujący się wskazał, że z zeznań świadków wynika, że M. A. dobrowolnie opuściła ww. lokal. Miała ona dostęp do domu i była w nim wielokrotnie zabierając rzeczy swoje i dzieci. D. A. podkreślił, że nie dokonano oględzin domu celem ustalenia, czy są tam osobiste rzeczy M. A.. Wojewoda Lubelski uwzględnił odwołanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo i należało dokonać jego właściwej oceny. Zdaniem Wojewody, zaistniały przesłanki określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności w przedmiocie wymeldowania M. A. z pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...]. Wojewoda zauważył w pierwszej kolejności, że właścicielem nieruchomości (działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]), zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą, jest D. A.. M. A. opuściła dobrowolnie i trwale lokal, w którym zameldowana jest na pobyt stały. Fakt obecnego niezamieszkiwania M. A. pod wskazanym adresem potwierdzał zgromadzony materiał dowodowy. Organ odwoławczy za wiarygodne uznał dowody z dokumentów m.in. dokumenty sądowe oraz zeznania świadków i stron w zakresie potwierdzenia opuszczenia lokalu przez M. A. wraz z dziećmi, fotografie na dołączonych nośnikach, jak również nagrania audio-video dołączone przez strony, jako dowód tego, co zostało nimi potwierdzone. Bez wartości dowodowej pozostają z kolei zeznania świadka S. T., które nie wnoszą żadnych ustaleń do przedmiotowej sprawy. Wprawdzie M. A. podejmowała działania mające na celu powrót do przedmiotowego lokalu, jednakże podjęte w toku postępowania o wymeldowanie działania nie spowodowały pojawienia się możliwości ponownego jej zamieszkania w lokalu. Trwający konflikt między stronami pozwala na stwierdzenie, że w obecnej sytuacji zamieszkiwanie M. A. pod adresem pobytu stałego jest trudne do urzeczywistnienia. Strona nie zamieszkuje w lokalu, nie ma do niego dostępu, w mieszkaniu wymieniono zamki, między stronami toczą się postępowania sądowe, a właściciel lokalu wniósł o jej wymeldowanie. Ustalono także brak tytułu prawnego do lokalu i brak obiektywnej możliwości, na dzień wydania decyzji przez organy administracji, powrotu do danego lokalu, co jest przesłanką do wymeldowania M. A. z miejsca pobytu stałego w celu doprowadzenia do zgodności faktycznego miejsca pobytu z miejscem rejestracji. M. A. opuściła dobrowolnie miejsce pobytu stałego. Wojewoda Lubelski podkreślił, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i nie ma wpływu na kwestie dotyczące ustalenia prawa strony do danego lokalu mieszkalnego. Ewidencja ludności służy odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu, których ochrony należy dochodzić w sądzie powszechnym, a nie na gruncie prawa administracyjnego w niniejszym postępowaniem. Organ I instancji przyjął, że opuszczenie lokalu przez M. A. wraz z dziećmi jest tymczasowe i nie było dobrowolne, a wynikało z przemocy i konfliktu małżeńskiego. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest w stanie odnieść się do powyższych argumentów. Wyjaśnił ponadto, że dokonując ponownej oceny materiału dowodowego w postępowaniu meldunkowym wziął pod uwagę fakt niezamieszkiwania M. A. pod spornym adresem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. A. zarzuciła, że decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 grudnia 2025 r. wydano z naruszeniem: 1/ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie, a tym samym niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej oraz przyczyn, dla których skarżąca zmuszona była opuścić dotychczasowe miejsce zamieszkania, a także nie ustalenie na jakim etapie pozostają postępowania sądowe toczące się między skarżącą a D. A., w tym zbadania, jaki mają one wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do: - niewłaściwej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących znaczenia pojęcia dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu, z pominięciem, że opuszczenie lokalu przez skarżącą podyktowane było strachem i obawą o bezpieczeństwo swoje i dzieci i wobec tego niezasadnego przyjęcia, że skarżąca dobrowolnie i trwale opuściła miejsce pobytu stałego, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem skutkowało wymeldowaniem skarżącej z dotychczasowego miejsca stałego pobytu; - niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim całkowitego pominięcia przez organ faktu, iż skarżąca z uwagi na przemoc domową ze strony męża była zmuszona opuścić lokal w miejscowości T. — K. [...], [...], gdzie de facto znajdowało się jej centrum życiowe, albowiem to tam skarżąca pozostawiła praktycznie cały dorobek swojego życia, poza najbardziej podstawowymi rzeczami osobistymi, jak ubrania czy kosmetyki; - niewyjaśnienia przyczyn braku powrotu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, utrudnień czynionych przez D. A. w dostępie skarżącej do przedmiotowej nieruchomości poprzez wymianę zamków w ww. lokalu, braku udostępnienia zestawu kluczy do bramy wjazdowej oraz kodów dostępu do nieruchomości po wymianie zamków, bezpodstawnej odmowy dostępu do nieruchomości skarżącej oraz małoletnim dzieciom, braku możliwości korzystania z ww. nieruchomości przez skarżącą oraz jej małoletnie dzieci, pomimo trwającego zameldowania Z., B., A., R. i A. A. w nieruchomości położonej w T. K. [...] 2/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną wykładnię pojęcia "opuszczenia miejsca pobytu stałego" i uznanie, że skarżąca dobrowolnie, bez przymusu opuściła miejsce stałego pobytu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżąca miała obowiązek wymeldowania się z pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...], w sytuacji kiedy opuszczenie przez nią przedmiotowego lokalu było wymuszone sytuacją życiową i strachem przed mężem, który stosował wobec niej przemoc domową, a także miało charakter tymczasowy, bowiem zamiarem skarżącej była i jest w dalszym ciągu możliwość zamieszkiwania w przedmiotowej nieruchomości; b) art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...], opierające się na błędnym przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istniały przesłanki do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i wymeldowania M. A. z pobytu stałego pod ww. adresem, podczas gdy opuszczenie przez skarżącą przedmiotowego lokalu miało charakter wymuszony sytuacją życiową i tymczasowy, będący następstwem przemocy domowej stosowanej wobec niej przez męża - D. A., co wyklucza przyjęcie, że opuszczenie przez nią ww. lokalu było dobrowolne i trwałe, co z kolei stanowi warunek konieczny do zastosowania art. 35 ustawy; c) art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną wykładnię pojęcia "opuszczenia miejsca pobytu stałego" i w konsekwencji wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w miejscowości T.-K. [...], [...], co wynikało z błędnego przyjęcia, że skarżąca dobrowolnie i bez przymusu opuściła miejsce stałego pobytu, mimo że opuszczenie ww. lokalu miało charakter wymuszony okolicznościami życiowymi, bowiem stanowiło następstwo przemocy domowej stosowanej wobec niej przez męża, jak również miało charakter czasowy, bowiem intencją skarżącej było i nadal pozostaje zamieszkiwanie w tej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem z przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Wojewoda Lubelski dokonał wadliwej wykładni art. 35 ustawy o ewidencji ludności, co znalazło odzwierciedlenie w przedwczesnym rozstrzygnięciu o wymeldowaniu skarżącej z pominięciem znaczenia pozostałych przepisów tejże ustawy. W art. 35 ustawodawca określił, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu, organ jest uprawniony do wydania decyzji meldunkowej w trybie 35 ustawy, jeśli opuszczenie lokalu było oczywiste, a ponadto trwałe. Dotyczy to sytuacji, kiedy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała ustabilizowane centrum życiowe i fakt nieprzebywania w tym mieszkaniu jest wynikiem dobrowolnej woli tej osoby. Trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego przejawia się zerwaniem wszelkich związków z lokalem i wyraźnym brakiem woli osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowego do powrotu do miejsca zamieszkania. Opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne wybrane miejsce. O dobrowolności opuszczenia mieszkania (lokalu, domu) świadczy niewymuszona, ale samodzielna decyzja osoby fizycznej o rezygnacji z zamiaru przebywania pod określonym adresem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organowi odwoławczemu dokonującemu istotnej – bo odmiennej od przyjętej przez organ I instancji - kwalifikacji prawnej zachowania skarżącej opuszczającej lokal w dniu 21 sierpnia 2024 r. i przenoszącej się wraz z dziećmi do nowego miejsca, początkowo do domku letniskowego na jeziorem u znajomej osoby, a następnie do wynajmowanego mieszkania w Ł., gdzie aktualnie przebywa – umknęło to, że w rodzinie skarżącej zaistniał konflikt małżeński, co potwierdza sprawa o rozwód i czasowe ograniczenie na czas trwania procesu – władzy rodzicielskiej pozwanego nad małoletnimi dziećmi stron: Z., B., A., R. i A. (według postanowienia sądu z dnia 29 września 2025 r. III [...]) oraz występująca i narastająca od dłuższego czasu przemoc ze strony męża skarżącej, mogła spowodować, że strona zmuszona została do nagłego opuszczenia mieszkania. Skarżąca wraz z dziećmi wyprowadziła się z mieszkania w dniu 21 sierpnia 2024 r. Należy podkreślić, że o dobrowolności opuszczenia lokalu decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, niewywołana przymusem fizycznym albo psychicznym innej osoby. W przypadku, gdy dana osoba opuściła lokal z powodu przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu poprzez wymianę zamków w drzwiach), to nie można takiego zachowania uznać za dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego. W tego rodzaju sprawach istotną okolicznością wymagającą ustalenia przez organ jest istnienie po stronie osoby, której wniosek o wymeldowanie dotyczy, zamiaru opuszczenia lokalu. Celem postępowania wyjaśniającego powinno być udowodnienie, że okoliczności sprawy wskazują na istnienie po stronie takiej osoby zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania. Z akt sprawy wynikało, że opuszczenie przez skarżącą spornego lokalu było wymuszone sytuacją życiową i strachem przed mężem, który stosował wobec niej przemoc. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że nie wyprowadziła się dobrowolnie z mieszkania. Podnosiła, że opuszczenie lokalu miało charakter wymuszony okolicznościami życiowymi i stanowiło następstwo przemocy domowej stosowanej wobec przez męża. Opuszczenie mieszkania miało również charakter czasowy. Według wyjaśnień skarżącej jej intencją było i nadal pozostaje zamieszkiwanie w miejscowości T.-K. [...]. W orzecznictwie wyjaśnia się, że w toku postępowania o wymeldowanie organ jest zobowiązany do ustalenia nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały. Koniecznym jest ustalenie zarówno elementu dobrowolności, jak i trwałości opuszczenia lokalu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2026 r. sygn. III SA/Kr 142/25). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2026 r. sygn. II OSK 1772/23 zaakcentowano, że dla zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności decydujące znaczenie ma nie sam impuls wyprowadzki, lecz to, czy w świetle późniejszych zachowań można nadal mówić o zamiarze stałego przebywania w dotychczasowym miejscu. Zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego nie została oparta na całokształcie zachowań skarżącej. Obiektywne okoliczności ujawnione w postępowaniu wyjaśniającym nie wskazywały na trwałe zerwanie skarżącej związku z lokalem w miejscowości T.-K. [...]. Wręcz przeciwnie, okoliczności te, w szczególności toczące się postępowania: I C [...] (o przywrócenie naruszonego posiadania) oraz I C [...] (w sprawie odwołania przez skarżąca darowizny udziału w nieruchomości położonej w ww. miejscowości) świadczyły o podjęciu działań zmierzających do stałego przebywania przez skarżącą w dotychczasowym miejscu. Wymaga wyjaśnienia, że aktem notarialnym z dnia 4 kwietnia 2012 r. skarżąca darowała mężowi cały należący do niej udział (1/2) w niezabudowanej działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T.. Obecnie skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości (aktualnie zabudowanej budynkiem mieszkalnym). W skardze strona podniosła m. in., że pod naciskiem męża dokonała darowizny. Skarżąca podała, że będąc w siódmym miesiącu ciąży została zmuszona do podpisania umowy majątkowej oraz umowy darowizny pod groźbą rozwodu. Wskazała na stosowaną przemoc fizyczną, psychiczną i ekonomiczną. Wyjaśniła, że eskalacja konfliktu miała miejsce w roku 2024, gdy skarżąca podjęła pracę zawodową. W sytuacji, kiedy obecnemu właścicielowi nieruchomości sądownie [i]nakazano wydanie kluczy do domu (posesji) występują obiektywne podstawy do przyjęcia, że podjęte kroki prawne ze strony skarżącej wskazują na jej wolę powrotu do dotychczas zajmowanego lokalu. Taki wniosek potwierdza fakt, że w dniu 22 sierpnia 2025 r. wpłynął do sądu pozew o przywrócenie naruszonego współposiadania wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia roszczenia. Powyższe oznacza, że przedwczesnym, a przez to nieprawidłowym, jest zapatrywanie organu o zerwaniu przez skarżącą więzi lokalem. Według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powyższych uwag ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, przyjęte za podstawę skontrolowanego rozstrzygnięcia, nie były rezultatem rozpoznania wszystkich dowodów dostępnych organowi i ich właściwej analizy. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ nie może być dowolna, a to oznacza, że musi uwzględniać wszystkie zebrane fakty we wzajemnym ich logicznym powiązaniu. W skardze podniesiono, że toczy się postępowanie karne (II K [...]) z udziałem męża skarżącej oskarżonego o znęcanie się nie tylko nad skarżącą, ale również nad małoletnimi dziećmi. Rzeczą organu jest ustalanie istotnych okoliczność na podstawie dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Obowiązki wynikające ze wspomnianych przepisów (art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie zostały wykonane należycie, co niewątpliwie rzutowało na treść orzeczenia, którym organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przyjął, że występują podstawy do wymeldowania skarżącej. Rozstrzygnięcie to wynika ze stanowiska organu, wielokrotnie zwracającego uwagę, że podejmowane przez nią liczne działania prawne nie były skuteczne i zamieszkiwanie strony pod adresem stałego pobytu jest trudne do urzeczywistnienia. Fakt niezamieszkiwania skarżącej w spornym lokalu, przesądził w świetle argumentacji Wojewody Lubelskiego o konieczności wydania decyzji służącej aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Organ odwoławczy ma, co do zasady rację, że utrzymywanie fikcji meldunkowej, nie powinno mieć miejsce według przepisów ustawy o ewidencji ludności. Cel ewidencyjny, o którym mowa w art. 28 ust. 4 ustawy jest jasno sformułowany przez ustawodawcę i niewątpliwie porządkowy charakter decyzji o wymeldowaniu potwierdza treść tego przepisu w brzmieniu "Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała". Niemniej jednak organ nie może przy podejmowaniu decyzji o wymeldowaniu pominąć kwestii, że wykonanie przez skarżącą obowiązku meldunkowego określonego w art. 24 ust. 1 ustawy polegającego na wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego (art. 24 ust. 2 pkt 2) – będącego następstwem opuszczenia lokalu - byłoby wymuszoną czynnością wywołaną zachowaniem męża stosującego przemoc. Zagadnienia tego organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował, a powinien przed zastosowaniem art. 35 ustawy. Celem postępowania meldunkowego nie jest wyjaśnianie kwestii cywilnoprawnych lub karnych, jednakże tego rodzaju kwestie w realiach niniejszej sprawy mogły mieć wpływ na interpretację pojęcia opuszczenia miejsca pobytu stałego (art. 33 ust. 1 ustawy). Tymczasem z części analitycznej uzasadnienia decyzji wynika m. in., że organ odwoławczy nie jest w stanie odnieść się do argumentów dotyczących tymczasowego opuszczenia lokalu i braku dobrowolności. Świadczy to o niewłaściwym bo niepełnym wyjaśnieniu sprawy. Ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagała uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (i rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026.143) – dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, należne profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie - [...] zł, opłatę od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wymeldowania skarżącej rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższych uwag i wszechstronne zbadanie, czy wystąpiły ustawowe przesłanki do zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności. -----------------------