III SA/Lu 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], odmówiono F. P. umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego wraz z odsetkami za okres wrzesień – październik, grudzień 2001 r., luty, kwiecień – czerwiec, listopad - grudzień 2002 r., styczeń, marzec – grudzień 2003 r., styczeń – grudzień 2004 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3a powołanej ustawy stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W wyniku analizy akt sprawy organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do umorzenia powstałych zaległości, gdyż warunek całkowitej nieściągalności wymaganych należności nie został spełniony. W celu wyegzekwowania zaległości prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z zajętego świadczenia emerytalnego wnioskodawcy. W ocenie organu, sytuacja materialna wnioskodawcy wprawdzie nie pozwala mu na spłatę zadłużenia w całości to jednak daje możliwość stopniowego spłacenia zadłużenia w drodze wszczętego postępowania egzekucyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że głównym źródłem utrzymania odwołującego się i jego żony jest świadczenie emerytalne obojga małżonków w łącznej wysokości 1.835,00 zł netto. W związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym emerytura skarżącego zmniejszona jest o 354,37 zł, w tym 88,59 zł z tytułu zaległości na ubezpieczenie zdrowotne. Stałe miesięczne opłaty wskazane przez skarżącego wyniosły 747,05 zł, koszty leczenia - 441,28 zł, wydatki związane z korzystaniem z usług opiekuńczych MOPS-u w miesiącu sierpniu 2011 r. wniosły 98,56 zł. Mając na uwadze powyższe kwoty, organ stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, lecz spłata zaległych składek w trybie postępowania egzekucyjnego nie pozbawi go możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Organ wyjaśnił, że decyzje w sprawach umorzenia należności wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte są na uznaniu administracyjnym. Pozwala to na podjęcie decyzji odmownej nawet w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, czy ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wskazał, iż decyzje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych są dla niego bardzo krzywdzące. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zwracał się do ZUS-u o odstąpienie od potrącenia zaległych składek z emerytury i doliczenie do niej należnych świadczeń nabytych w latach ubiegłych. W ocenie skarżącego, dołożył on wszelkich starań i przedstawił organowi materiał dowodowy, który bezsprzecznie pozwala na umorzenie zaległych składek, wskazujący na znaczne obciążenia finansowe, wpływające na niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] marca 2012 r. skarżący oświadczył, że żona F. P. zmarła i okazał kartę zgonu z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określa przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia może to nastąpić, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 omawianej ustawy sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95). Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością powoduje, że w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] marca 2012 r. skarżący oświadczył, że [...] listopada 2011 r., a więc przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżonej decyzji, zmarła jego żona F. P. Na dowód skarżący okazał kartę zgonu z dnia [...] listopada 2011 r. Ujawniły się zatem nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie znane jednak organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (vide M. Jaśkowska Komentarz do art. 145 k.p.a. [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego wraz z odsetkami z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ określił, że skarżący utrzymuje się z żoną ze świadczeń emerytalnych w łącznej kwocie 1.835,00 zł netto i ponosi koszty związane z leczeniem i opieką chorej żony. Ujawnienie nowej okoliczności, jaką jest śmierć żony skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r., stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wysokość dochodu oraz wydatków skarżącego jest okolicznością istotną z punktu widzenia oceny wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, a to z uwagi na przesłanki umorzenia należności przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, w szczególności zaś przesłankę wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie oraz zważywszy, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej, a zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej (por. A. Wróbel Komentarz do art. 104 k.p.a. [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.), w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych poczyni ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy miarodajne na datę wydania ponownej decyzji i w oparciu o tak poczynione ustalenia rozważy przewidziane przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisami wykonawczymi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.