III SA/Lu 141/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi G.S. i B.S. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrzono odwołanie G. S. oraz B. S. i utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] września 2010r. znak: [...] o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu M. O. zmian dotyczących powierzchni działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w sprawie, w której istotne okoliczności przedstawiały się następująco: - aktem notarialnym z dnia [...] września 1991r. B. S. nabyła działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w miejscowości M. O.; - na podstawie w/w aktu notarialnego G. S. nabył na własność działkę nr [...] i nr [...] o pow. 0,91 ha, zaś A. B. – dwie inne działki nr [...] i nr [...] o pow. 0,83 ha ; - łączna pow. całej nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] wynosiła 5,21 ha ( § 1 w/w aktu notarialnego); - aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2008 r. B. S. sprzedała działkę oznaczoną numerem [...] pow. 0,2508 ha (poprzednio działka ta miała nr pow. 0,21 ha); - z uwagi na brak operatu na obszarze obrębu M. O. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków (skutkującą zmianami w numeracji i powierzchni działek); - w ramach prac modernizacyjnych w 2005 r. stworzono bazę danych dotyczących granic i powierzchni działek ewidencyjnych; - projekt modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 2 marca 2005 r. ; - zastrzeżenia co do wyników modernizacji zgłoszono w sierpniu 2005 r., a na dotychczasowej mapie nie wykazano działki nr [...]; - skarżący byli zawiadamiani o pomiarach i z własnej winy nie brali udziału w ustalaniu granic działek podczas prac modernizacyjnych; - ponowny pomiar działek – już zakończeniu modernizacji - spowodowany został zgłoszoną przez Z. S. znaczną różnicą pomiędzy powierzchnią działek wykazywaną przed i po modernizacji ewidencji gruntów (pow. działki nr [...] wynosiła 0,87 ha, a po modernizacji 1,6931 ha, zaś działka nr [...] - odpowiednio 1,6800 ha oraz 0,8990 ha); - w wyniku dokonanych w dniu [...] sierpnia 2009r. czynności wykonawca prac geodezyjnych sporządził protokół przyjęcia granic działek nr [...] i nr [...] podpisany bez zastrzeżeń w dniu [...] września 2009r. przez G. S. i Z. S., występującą jako pełnomocnik B. S.; - z w/w prac geodezyjnych wykonano operat techniczny przyjęty i zaewidencjonowany w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] września 2009 r. - w/w operat stanowił podstawę do wydania przez Starostę K. decyzji z dnia [...] września 2010 r. i wprowadzenia zmian powierzchni działki nr [...] (należącej do B. S.) i nr [...] (stanowiącej własność G. S.) z uwagi na dokonane ostatnio ustalenia granic i pomiary wskazujące, że działka nr [...] ma pow. 0,7904 ha (a nie 0,8900 ha - jak to wynikało z dotychczasowej ewidencji), natomiast pow. działki nr [...] wynosi 1,7928 ha (poprzednio 1,6931 ha). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, odwołanie od tejże decyzji – wniesione przez B. S. i G. S. – nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego ustalenia granic obu działek w dniu [...] sierpnia 2009 r. z udziałem odwołujących się nie budzą żadnych zastrzeżeń i pozwalają na jednoznaczne określenie powierzchni tych działek. Powierzchnia ta jest funkcją ustalonych granic. W sytuacji, kiedy nie są one sporne, to obliczona powierzchnia działek jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego argumentował dalej, że mapa z 2005 r. ilustruje przebieg granic ustalonych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, kiedy to błędnie ustalono niektóre odcinki granic (bez udziału skarżących). Wykazane na mapie z 2009 r. granice uwzględniają już wyniki ponownych pomiarów dokonanych w oparciu o protokół z czynności przyjęcia i ustalenia granic w dniu [...] sierpnia 2009 r. W skardze sądowej B. S. i G. S. domagają się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Starosty z dnia [...] września 2010 r. Skarżący podnoszą między innymi, że orzekające organy prezentują sprzeczne stanowisko w odniesieniu do wyników modernizacji ewidencji gruntów, skoro z jednej strony dokumenty i mapy istniejące przed przeprowadzeniem prac modernizacyjnych uznawane są za niewiarygodne z uwagi na brak operatu z lat 60 – tych, a z drugiej strony, organ odmawia dokonania pomiaru działki nr [...] z argumentacją, iż nie występują różnice w powierzchni tejże działki. Skarżący zarzucają naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 76, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosi o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu należy wyjaśnić, że sprawy ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co wynika z jej art. 1 pkt 3. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. pkt 1 w/w ustawy). Zgodnie z jej art. 24 ust. 1, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Z dalszych przepisów komentowanej ustawy wynika, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1), a do ich zadań należy również prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 7 d). W myśl art. 7b ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przepis ten oznacza w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uprawniony jest do kontroli instancyjnej i badania prawidłowości decyzji podejmowanych przez starostów w sprawach zmian w ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe unormowania w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do § 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla tego organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Rozporządzenie określa, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (§ 46 ust. 1 w/w rozporządzenia). Przepis ten w ust. 2 przewiduje, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2). Zgodnie z § 36 w/w rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3)w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4)w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5)na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6)przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do treści § 37 , w razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków, generalną zasadą obowiązującą organy administracji publicznej jest to, że działają one na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku prowadzonego postępowania podejmują kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić go (art. 80 k.p.a.). Regułą jest, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Podlega ona kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy skontrolowaną decyzję utrzymuje w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) w sytuacji, kiedy jest ona rozstrzygnięciem prawidłowym. Odnosząc tak określone kryteria legalności działań organów administracyjnych właściwych w sprawach ewidencji gruntów i oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]grudnia 2010 r. – utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu M. O. dotyczących powierzchni działki nr [...] i nr [...] – należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. Źródłem sporu jest powierzchnia obu działek. Zgodzić się trzeba z argumentacją organu odwoławczego, iż zarejestrowana w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w K. dokumentacja upoważnia do wprowadzenia zmian w powierzchni spornych działek. W myśl § 36 w/w rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle dokumentacji sporządzonej po zakończeniu prac modernizacyjnych ustalono granice działek, w tym działek nr [...] i [...]. Ponowny pomiar działek spowodowany został zgłoszoną przez Z. S. znaczną różnicą pomiędzy powierzchnią działek wykazywaną przed i po modernizacji ewidencji gruntów (pow. działki nr [...] wynosiła 0,87 ha, a po modernizacji 1,6931 ha, zaś działka nr [...]- odpowiednio 1,6800 ha oraz 0,8990 ha). W wyniku dokonanych w dniu [...] sierpnia 2009r. czynności wykonawca prac geodezyjnych sporządził protokół przyjęcia granic działek nr [...] i nr [...] podpisany bez zastrzeżeń w dniu [...] września 2009r. przez G. S. i Z. S., występującą jako pełnomocnik B. S.. Z w/w prac geodezyjnych wykonano operat techniczny przyjęty i zaewidencjonowany we wspomnianym wyżej Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] września 2009 r. Tenże operat stanowi podstawę do wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] września 2010 r. i wprowadzenia zmian powierzchni działki nr [...](należącej do B. S.) i nr [...](stanowiącej własność G. S.) z uwagi na dokonane ostatnio ustalenia granic i pomiary wskazujące, że działka nr [...] ma pow. 0,7904 ha (a nie 0,8900 ha - jak to wynikało z dotychczasowej ewidencji), natomiast pow. działki nr [...] wynosi 1,7928 ha (poprzednio 1,6931 ha). Zaskarżona decyzja jest więc rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym prawidłowo przez orzekające organy ocenionym. Wyniki modernizacji ewidencji gruntów nie mogą być w całości brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni spornych działek nr [...] i nr [...], skoro istnieje nowa dokumentacja odzwierciedlająca aktualny stan w/w działek. Jak wyżej wyjaśniono utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami, należy do zadań starosty. Dane na temat powierzchni działek nr [...] i nr [...] są konsekwencją dokonanego w dniu [...] sierpnia 2009 r. protokolarnego ustalenia przebiegu granicy według stanu użytkowania potwierdzonego przez właścicieli tychże działek, którzy przyjmują ustalony przebieg granicy bez zastrzeżeń i uwag. Przy ustalaniu granic oparto się na wskazaniach właścicieli działek i widocznych śladach na gruncie. W rezultacie w oparciu o tak ustalone granice ujawnione w ewidencji powierzchnie obydwu działek wynoszą 0,07904 ha (działka nr [...]) oraz 1,7928 ha (działka nr [...]). Zgodnie z § 37 w/w rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Tego rodzaju pomiary przeprowadzono przez uprawnionego geodetę z udziałem skarżących w dniu [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ma więc rację, że obecnie wiążące są wyniki ostatnich prac i pomiarów na gruncie. Przepis § 46 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia określa, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zasadne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że po pierwsze, w tych warunkach nie powstają wątpliwości, co do rzeczywistego przebiegu obu działek jak i ich powierzchni ujawnionej przez Starostę w prowadzonej przez niego ewidencji gruntów i budynków, a po drugie, istnieje podstawa do przyjęcia, iż nie ma sporu graniczny pomiędzy właścicielami obu działek. Odnosząc się do zarzutów skargi, że nie przeprowadzono pomiarów granic działki nr [...] której położenie ma bezpośredni wpływ na ustalenie granic i powierzchnię działki sąsiedniej nr [...] ponieważ działki o nr [...], [...] i [...] stanowią jeden ciąg i zmiany dotyczące granic i powierzchni jednej działki muszą wpływać na działki sąsiadujące, należy wyjaśnić, że z akt sprawy nie wynika, aby powierzchnia działki nr [...] wykazywała istotne zmiany przed i po modernizacji ewidencji gruntów (0,68 ha i 0,6754 ha), skoro dokładność pomiaru pola powierzchni działki ewidencyjnej wynosi obecnie 0,0001 ha (§ 62 w/w rozporządzenia). Stąd też formułowany na tym tle zarzut sprzeczności w ocenie materiału dowodowego nie jest uzasadniony. Należy stwierdzić, że wcześniejsze mapy i pomiary dokonane podczas modernizacji odnoszące się do działek nr [...] i [...] są nieaktualne. Strona skarżąca o tym wie, czego dowodzi protokół z dnia [...] sierpnia 2009 r. w którym znajduje się wyraźne oświadczenie, że "Granice działek są bezsporne" (k. 37 akt adm.). Z treści tego dokumentu wynika ponadto, że obie przedmiotowe działki nr [...] i [...], od strony południowo – zachodniej graniczą z działką nr [...] (drogą). Sprawa rozgraniczenia tej ostatniej działki z działką nr [...] (własność P. K.) i zawieszenia w dniu [...] lipca 2009 r. postępowania rozgraniczeniowego przed Sądem Rejonowym w K. nie ma drugorzędne znaczenie, bowiem jak wyżej wyjaśniono granice działek nr [...], [...] i [...] nie są sporne. Dlatego wyniki modernizacji o tyle mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że jak to zaznaczono w protokóle z dnia [...] sierpnia 2009 r. granice działek nr [...] i [...] z działką nr [...] przyjęto "z danych geodezyjnych", czyli z danych ustalonych podczas modernizacji. Zatem nie można mówić – jak to czynią skarżący w uzasadnieniu skargi sądowej – o sprzeczności stanowiska organu odnoście wyników modernizacji w aspekcie powierzchni działki nr [..] której nie pomierzono oraz powierzchni działek nr [...]i [...]. Przedmiotowy protokół przyjęcia granic dotyczy również działek nr [...]i nr [...]. Ich właściciel podpisał protokół. W tych okolicznościach strona skarżąca nieskutecznie zarzuca, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ponieważ "nastąpiła zmiana konfiguracji działek na korzyść działki [...]", "kierowano się interesem właścicieli" tej działki nr [...]", a ponadto powierzchnia działki nr [...] uległa zwiększeniu z 0,10 ha (przed modernizacją) do 0,20 ha (obecnie) i tej różnicy "nie można w żaden sposób wytłumaczyć". Ubocznie należy zauważyć, że po przeprowadzeniu modernizacji powierzchnia działki nr [...] uległa zwiększeniu z 0,87 ha do 1,6931 ha, zaś wniosek G. S. w sprawie wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy został wycofany w dniu [...] sierpnia 2008 r. (k.3 akt adm.). Z tych też względów pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.