III SA/Lu 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Zgromadzenia Celowego Związku Gmin "P. " z siedzibą w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Inne oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Zgromadzenia Celowego Związku Gmin "[...]" w B. w sprawie wyboru Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Celowego Związku Gmin "[...]" w B. na Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Celowego Związku Gmin "[...]" w B. powołano J. U., Burmistrza B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Zgromadzenie wskazało m.in. § 8 ust. 1 Statutu Celowego Związku Gmin "[...]" z siedzibą w Bełżycach (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 223, poz. 2868, z późn. zm.), dalej jako "Statut". Zgodnie z § 8 ust. 1 Statutu, zarząd składa się z 15 członków, w tym Przewodniczącego Zarządu i Zastępcy Przewodniczącego Zarządu, powoływanych i odwoływanych przez Zgromadzenie spośród członków Zgromadzenia wyznaczonych uchwałą Rady Gminy - reprezentantów każdej Gminy należącej do Związku - na okres kadencji Rad Gmin. Wojewoda podniósł, że w świetle postanowień art. 70 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", wójtowie gmin uczestniczących w związku z mocy prawa wchodzą w skład zgromadzenia związku, zaś na wniosek wójta - rada gminy może powierzać reprezentowanie gminy wymienionym w ustawie osobom. Rada jest uprawniona także do wyznaczania dodatkowych przedstawicieli w przypadku, gdy statut związku przyznaje danej gminie więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Odnosząc się do sprawy Wojewoda wskazał, że statut Celowego Związku Gmin "[...]" stanowi w § 7 ust. 3, że każdą gminę reprezentuje dwóch przedstawicieli za wyjątkiem Gminy Bełżyce, którą reprezentują trzej przedstawiciele. Każdy przedstawiciel Gminy w Zgromadzeniu ma jeden głos (§ 7 ust. 5 Statutu). Ze wskazanych wyżej przepisów wynika w ocenie Wojewody, że w skład Zgromadzenia Celowego Związku Gmin "[...]" wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz - z uwagi na większą liczbę głosów niż jeden przyznanych każdej gminie - dodatkowi przedstawiciele każdej gminy wyznaczeni przez rady gmin. Przepis § 8 ust. 1 Statutu wprowadza zasadę, że w skład Zarządu mogą zostać powołani tylko ci członkowie Zgromadzenia, którzy zostali wyznaczeni jako przedstawiciele poszczególnych gmin przez organy stanowiące gmin uczestniczących w związku. W świetle tej zasady w skład Zarządu nie mogą zostać powołani członkowie Zgromadzenia będący wójtami poszczególnych gmin. Wojewoda ustalił, że wszyscy wybrani członkowie Zarządu Celowego Związku Gmin "[...]" sprawują mandat wójtów lub burmistrzów w gminach należących do tego związku, a mianowicie: - I. Ł. sprawuje mandat Burmistrza B., - J. U. sprawuje mandat Burmistrza B., - P. K. sprawuje mandat Wójta Gminy C., - M. S.-L. sprawuje mandat Wójta Gminy J., - T. K. sprawuje mandat Wójta Gminy J., - G. K. sprawuje mandat Burmistrza J. nad W., - M. Ż. sprawuje mandat Wójta Gminy K., - K. B. sprawuje mandat Wójta Gminy K., - K. G. sprawuje mandat Wójta Gminy Ł., - W. P. sprawuje mandat Burmistrza N., - P. K. sprawuje mandat Burmistrza P., - S. P. sprawuje mandat Burmistrza O. L., - A. M. sprawuje mandat Wójta Gminy W., - D. D. sprawuje mandat Wójta Gminy W., - T. Z. sprawuje mandat Wójta Gminy Z.. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała obarczona jest wadą prawną powodującą nieważność tej uchwały, ponieważ została podjęta z istotnym naruszeniem § 8 ust. 1 Statutu. W odpowiedzi na skargę Celowy Związek Gmin "[...]" w B. (dalej w skrócie jako "Związek Gmin") wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Związek Gmin podniósł, że w dniu [...] stycznia 2019 r. odbyło posiedzenie Zgromadzenia Celowego Związku Gmin "[...]". W posiedzeniu tym uczestniczyło 14 wójtów i burmistrzów oraz 15 przedstawicieli gmin wchodzących w skład związku. Związek Gmin podniósł, że bezsporne jest, że członkami Zarządu, w tym jego Przewodniczącym i Zastępcą Przewodniczącego zostali wójtowie i burmistrzowie wschodzący w skład Zgromadzenia. Zgromadzenie przyjęło w sposób jednogłośny wniosek formalny jednego z członków, aby kandydatami do Zarządu Związku byli wyłącznie wójtowie i burmistrzowie wchodzący w jego skład. W ocenie Związku Gmin wybory Przewodniczącego Zarządu Związku odbyły się zgodnie z art. 73 ust. 2 u.s.g. Ustawodawca wykluczył możliwość jakiegokolwiek "ograniczania" przy dokonywaniu wyborów członków zarządu osób wchodzących do zgromadzenia z mocy prawa (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci) oraz osób wskazanych do uczestnictwa w zgromadzeniu przez organy stanowiące samorządów uczestniczących w związku. W rozpoznawanej sprawie wszyscy członkowie uprawnieni do uczestnictwa w zgromadzeniu posiadają bierne prawo wyborcze w wyborach do zarządu Związku. Uprawnienia tego nie ogranicza w żaden sposób przepis art. 73 ust. 3 u.s.g., który przewiduje możliwość dokonania wyborów członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu, ale pod warunkiem, że statut tak stanowi. W przypadku Statutu Związku "[...]" możliwości takiej nie przewidziano. Interpretacja przepisu § 8 ust. 1 Statutu jest jednoznaczna i wynika z niej, że członkiem Zarządu mógł zostać każdy członek Zgromadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zgromadzenia Celowego Związku Gmin "[...]" w B. w sprawie wyboru Zarządu Związku Gmin. Kwestią sporną jest to, czy zastępca przewodniczącego zarządu związku gmin został powołany prawidłowo. W ocenie związku członkiem zarządu może zostać każdy członek zgromadzenia, bowiem ustawa i statut nie wprowadzają ograniczeń przy dokonywaniu wyboru członków zarządu spośród osób wchodzących w skład zgromadzenia. Wojewoda stoi na stanowisku, że w skład zarządu związku gmin, w świetle § 8 ust. 1 statutu, nie mogą wchodzić członkowie zgromadzenia związku gmin będący wójtami lub burmistrzami poszczególnych gmin. Tymczasem wszyscy wybrani członkowie Zarządu Związku Gmin są wójtami lub burmistrzami w gminach należących do związku. w konsekwencji wybór przewodniczącego jest także nieprawidłowy. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.g., zarząd jest organem wykonawczym związku międzygminnego. Przepis art. 73 ust. 2 u.s.g. stanowi, że zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku (art. 69 u.s.g.). Członkami zgromadzenia są z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.). Zasadą jest przyznanie każdej gminie jednego głosu w zgromadzeniu, jednak ustawa dopuszcza możliwość przyznania określonym gminom więcej niż jednego głosu. Zgodnie z art. 70 ust. 3 u.s.g., statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy. Ustawa przewiduje zatem, że członkami zgromadzenia mogą być także – poza wójtami – przedstawiciele wyznaczeni przez radę danej gminy. Z powołanych przepisów ustawy nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia w zakresie powoływania członków zarządu spośród członków zgromadzenia, niezależnie od tego czy zgromadzenie składa się tylko z wójtów poszczególnych gmin, czy też w skład zgromadzenia wchodzą także dodatkowi przedstawiciele gmin. Zgodnie z ustawą zarząd powoływany jest spośród wszystkich członków zgromadzenia. Ustawa dopuszcza także wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia. Zgodnie z art. 73 ust. 3 u.s.g., o ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku. Żadnych ograniczeń w zakresie powoływania członków zarządu nie przewiduje także statut związku. W myśl art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g., statut związku powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania; W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał Statut Celowego Związku Gmin "[...]" w B. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 17 grudnia 2004 r., zmieniony w roku 2014. Z § 2 statutu wynika, że w skład związku gmin wchodzi 15 gmin. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku (§ 6 ust. 1 statutu). Organem wykonawczym związku jest zarząd (§ 6 ust. 2). W skład zgromadzenie z mocy prawa wchodzą burmistrzowie i wójtowie gmin wchodzących w skład związku (§ 7 ust. 1). Za zgodą rady gmina może być reprezentowana w związku przez inną osobę (§ 7 ust. 2). Każdą gminę reprezentuje dwóch przedstawicieli, z wyjątkiem gminy B., którą reprezentują trzej przedstawiciele (§ 7 ust. 3). Statut przewiduje w § 8 ust. 1, że zarząd składa się z 15 członków, w tym przewodniczącego zarządu i zastępcy przewodniczącego zarządu, powoływanych i odwoływanych przez zgromadzenie spośród członków zgromadzenia wyznaczonych uchwałą rady gminy – reprezentantów każdej gminy należącej do związku – na okres kadencji gmin. W ocenie Wojewody przepis § 8 ust. 1 statutu sądu wyklucza możliwość powołania do zarządu członków zgromadzenia, będących wójtami lub burmistrzami gmin. Ze stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Przepisy statutu należy interpretować łącznie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym dotyczącymi związków międzygminnych. Jak wskazano wyżej, zarząd związku międzygminnego jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Wynika to wprost z przepisu art. 73 ust. 2 u.s.g. Ustawa nie przewiduje żadnych wyłączeń i ograniczeń w zakresie wyboru członków zarządu spośród członków zgromadzenia. Ustawa nie dopuszcza także odmiennego określenia w statucie zasad powoływania zarządu spośród członków zgromadzenia. Statut może jedynie modyfikować zasadę, że każda gmina ma jeden głos, a tym samym jednego przedstawiciela w zgromadzeniu. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, przyznając określonym radom gmin prawo wyznaczenia dodatkowych przedstawicieli (art. 70 ust. 3 u.s.g.). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wyznaczenie dodatkowych przedstawicieli nie zmienia jednak ustawowej zasady powoływania członków zarządu spośród członków zgromadzenia. Z powołanych wyżej przepisów statutu związku gmin wynika, że zgromadzenie tworzą wójtowie i burmistrzowie gmin wchodzących w skład związku oraz przedstawiciele wyznaczeni przez rady gminy (§ 7 ust. 1 i ust. 3 statutu). Analiza przepisów statutu łącznie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że żadna norma, w szczególności powoływany przez Wojewodę § 8 ust. 1 statutu, nie wyklucza wójtów i burmistrzów gmin wchodzących w skład związku przy dokonywaniu wyboru członków zarządu. Wyboru członków zarządu dokonuje się bowiem spośród członków zgromadzenia, a członkami zgromadzenia są wójtowie i burmistrzowie gmin wchodzących w skład związku gmin oraz przedstawiciele wyznaczeni przez rady gminy. Podstawę prawną wydania statutu związku międzygminnego stanowi przepis art. 67 u.s.g. Postanowienia statutu stanowią uszczegółowienie przepisów ustawowych i nie wyłączają ich stosowania. Statut związku jest aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym. Tym samym jest aktem prawnym, w którym gminy określają ustrój i organizację związku, którego są uczestnikami. Jak słusznie podnosi się zatem w doktrynie, "statut jest więc podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem komunalnym, choć niektóre kwestie zostały już przesądzone w samych ustawach. Dopiero jednak analiza statutu konkretnego związku może dać komplet informacji na temat jego struktury i funkcjonowania". Regulacje statutowe nie mogą być jednak sprzeczne z innymi przepisami, które zgodnie z przepisem art. 87 Konstytucji RP są wyżej w hierarchii aktów, gdyż może to skutkować ich nieważnością w danym zakresie (komentarz do art. 67 u.s.g. [w]: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz; Bogdan Dolnicki (red.) Monika Augustyniak, Jadwiga Glumińska-Pawlic, Joanna Jagoda, Roman Marchaj, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Tomasz Moll, Anna Wierzbica, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2018 r.). Przepisu § 8 ust. 1 statutu stanowi, że zarząd powołuje się spośród członków zgromadzenia wyznaczonych uchwałą rady gminy – reprezentantów każdej gminy należącej do związku. Interpretacji tego przepisu nie można jednak dokonywać samodzielnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów statutu oraz ustawy o samorządzie gminnym. Przepis § 7 ust. 3 statutu stanowi, że każdą gminę reprezentuje dwóch przedstawicieli, z wyjątkiem gminy B., którą reprezentują trzej przedstawiciele. Analiza przepisów statutu dotyczących powołania zarządu związku gmin łącznie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że § 8 ust. 1 statutu nie przewiduje wyłączenia wójtów lub burmistrzów gmin z możliwości kandydowania do zarządu, w tym na stanowisko przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego. Wójtowie lub burmistrzowie są reprezentantami gmin, stosuje się zatem do nich zasady powoływania zarządu określone w § 8 ust. 1 statutu. Odmienna interpretacja statutu byłaby sprzeczna z ustawą. Nie ma ponadto żadnego racjonalnego uzasadnienia ograniczanie składu zarządu do dodatkowych przedstawicieli wyznaczanych w trybie art. 70 ust. 3 u.s.g., zwłaszcza jeśli się zważy, że zgodnie że statutem zarząd liczy 15 członków, a dodatkowych przedstawicieli jest 16 (gmina B. ma trzech przedstawicieli). Podsumowując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że powołanie zarządu związku gmin spośród członków zgromadzenia będących wójtami i burmistrzami gmin wchodzących w skład związku nastąpiło z naruszeniem § 8 ust. 1 statutu. W konsekwencji nie jest sprzeczna z prawem uchwała w sprawie wyboru zastępcy przewodniczącego zarządu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).