III SA/Lu 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Z. U. S. (dalej jako "organ" lub "ZUS") odmówił A. Ż. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2020 r. A. Ż. (dalej jako "skarżący") wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), dalej jako "ustawa o COVID-19", "ustawa" i podniósł, że na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, na dzień [...] listopada 2019 r. lub na dzień [...] października 2019 r. działalnością przeważającą prowadzoną przez skarżącego według PKD jest kod PKD [...] Kod ten nie uprawnia do zwolnienia z tytułu składek za wskazany we wniosku okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżący podniósł, że od 2001 r. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą B. i od początku działalność ta polegała na organizowaniu koncertów, imprez artystycznych i festynów z udziałem artystów. W czasie zakładania działalności gospodarczej w 2001 r. nie obowiązywały kody działalności. Natomiast przy zmianach klasyfikacji, stworzonych dla celów statystycznych działalności gospodarczej skarżącego przyporządkowano niewłaściwy kod PKD. Skarżący oświadczył, że od marca 2020 r. z powodu sytuacji epidemicznej spowodowanej Covid-19 nie osiągnął żadnych dochodów. W dniu [...] września 2019 r. posiadał kod PKD, uprawniający do otrzymania zwolnienia z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie. Dokonana w lipcu 2020 r. zmiana we wpisie PKD miała na celu unormowanie sytuacji w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto skarżący wyjaśnił, że w 2019 r. osiągał dochody jedynie z organizacji imprez artystycznych, a od marca 2020 r. nie ma żadnych dochodów, a zatem spadek wynosi 100%. Do skargi skarżący dołączył kopię pierwszego zaświadczenia o wpisie do ewidencji gospodarczej z dnia [...] kwietnia 2001 r., z którego treści wynika, że przedmiotem wykonywanej działalności jest organizowanie imprez artystycznych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o COVID-19. Stosownie do art. 31zo ust. 10 ustawy na wniosek płatnika składek prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W myśl art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadku składek, o których mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r., wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnik składek przekazuje do Z. U. S. nie później niż do dnia [...] stycznia 2021 r. Płatnik składek informowany jest przez Z. U. S. o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5). Z kolei odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy). Powyższa pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przeznaczona dla przedsiębiorców rzeczywiście prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wymienionych w art. 31zo ust. 10 rodzajów działalności oznaczonych kodami PKD. Pomoc ma na celu wsparcie podmiotów, które zostały dotknięte negatywnymi skutkami epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Przepis ten stanowi element realizacji przeciwdziałania COVID-19, co w rozumieniu ustawy oznacza wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że celem przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy jest, aby pomoc została skierowana do podmiotów rzeczywiście prowadzących na dzień [...] września 2020 r. działalność gospodarczą odpowiadającą według wskazanych w przepisie kodów PKD, jako przeważającą. W art. 31zo ust. 11 ustawy określono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] września 2020 r. Wyjaśnienia wymaga, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), dalej jako "ustawa o statystyce publicznej", dla potrzeb statystki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. W myśl art. 42 ust. 7 pkt. 1 i ust. 8 ustawy o statystyce publicznej, złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (z. U. z 2019 r. poz. 1291, 1495 i 1649), chyba że zmiana dotyczy jedynie cech objętych wpisem, niebędących przedmiotem wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej, udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych (podzielanym przez skład orzekający) przyjmuje się że, że wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności, ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Postępowanie ulgowe prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID-19. W rezultacie zastosowanie w sprawie ma m.in. przepis art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON. Przedsiębiorca, który ubiega się o przyznanie ulgi na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON. Zaznaczyć należy, że pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane ani w ustawie o COVID-19, ani w ustawie o statystyce publicznej. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa natomiast § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia [...] listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o metodologii", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ustawy o statystyce. Z treści § 9 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w celu obalenia domniemania prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności przedsiębiorca może posłużyć się dokumentami wykazującymi procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności, w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest to możliwe, udział pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących, stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Jak już wyżej wyjaśniono, rodzaj przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne. Zarówno wpis w rejestrze, jak i oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 wpis w rejestrze to domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie, a przez to skrócenie postępowania ulgowego. Uwzględnienie jedynie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczone określonym kodem PKD, powoduje w konsekwencji wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które rzeczywiście spełniają warunek do przyznania ulgi, tj. prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według wskazanych kodów PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Zaprzecza to celom przyjętych regulacji w zakresie walki ze skutkami epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca spoczywa na stronie wnioskującej o przyznanie uprawnienia. Jednocześnie na organie także ciążą obowiązki procesowe wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na organie spoczywa również obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organ nie sprostał powyższym obowiązkom. Przedwcześnie przyjęto, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020 r., bez umożliwienia mu przedstawienia dowodów dla wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według kodu PKD wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Organ ograniczając się jedynie do analizy wpisów w rejestrze podmiotów REGON, nie dołączył nawet do akt administracyjnych wydruków obrazujących treść wpisów. Takie działanie jest niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Organ naruszył art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. Skarżący został pozbawiony inicjatywy dowodowej na etapie postępowania przed organem i możliwości przedstawienia dowodów na okoliczność rzeczywistego prowadzenia wskazanego w ustawie rodzaju działalności gospodarczej, jako przeważającej. Dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie skarżący rozpoczął polemikę z ustaleniami organu i przedstawił określone dowody dla poparcia twierdzenia o wykonywaniu na dzień [...] września 2020 r., jako przeważającej, działalności gospodarczej o kodzie zgodnym z kodami wskazanymi w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejnym organem administracji publicznej powołanym do gromadzenia i oceny dowodów. Rzeczą sądu jest jedynie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, w aspekcie ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w k.p.a. oraz wyda rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wykładni omawianych przepisów ustawy o COVID-19 i rozporządzenia zawartej w niniejszym wyroku.