III SA/Lu 148/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego- Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. P. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwa M. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu D., gmina D.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgłoszeniem z dnia 4 listopada 2009 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo M., wniosły o dokonanie w prowadzonym przez Starostę operacie ewidencji gruntów wsi D. zmiany polegającej na: 1) zmianie w stosunku do działki nr [...] powierzchni 3,33 ha na obliczoną w wyniku założenia bazy geometrycznej powierzchnię 3,4086 ha oraz obliczonej przy tym opracowaniu powierzchni działki nr [...], ujawnionej w ewidencji jako droga - z powierzchni 0,09 ha na powierzchnię 0,0981 ha, 2) ujawnieniu jako zarządcę działki nr [...] Nadleśnictwa M.. Podstawą powyższych zmian miał być operat techniczny nr [...] włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na wpisaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa M. jako zarządcy działki nr [...] o pow. 0,0981 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w miejsce dotychczasowego użytkownika gminy D.. Uzasadniając odmowę organ pierwszej instancji wskazał m. in., że w operacie geodezyjno-kartograficznym obrębu D., gm. D. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 1964 r., jest ujęta działka nr [...] o pow. 0,09 ha. Zgodnie z zapisami tego operatu, działka ta stanowiła drogę publiczną i pozostawała w administracji rejonu dróg publicznych. Na mapie ewidencyjnej działka nr [...] usytuowana jest wzdłuż granicy z działką nr [...] o powierzchni 3,33 ha będącą we władaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa M. . W ocenie organu wbrew temu, co twierdzi odwołujące się Nadleśnictwo dowodem na to, iż Lasy Państwowe są zarządcami działki nr [...] nie może być protokół z dnia 29 stycznia 1945 r., który stanowił podstawę przekazania Dyrekcji Lasów Państwowych folwarku D., z którego pochodzi działka ewidencyjna nr [...] oraz działka [...]. Jak stwierdza się w tym protokole przedmiotem przejęcia są nieruchomości służące wyłącznie do gospodarowania leśnego oraz nieruchomości służące do prowadzenia gospodarstwa leśnego. Ani pierwsza ani druga okoliczność nie zostały przez wnioskodawcę udowodnione, natomiast z dowodów zebranych w postępowaniu wynika, iż od okresu przedwojennego, droga ta miała charakter ogólnodostępny. W roku 2004 wykonane zostały prace - założenie bazy geometrycznej działki nr [...] dla potrzeb Nadleśnictwa, lecz wówczas operat został uznany za nieprawidłowy i Starosta odmówił włączenia go do zasobu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 7 stycznia 2009 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia warunków włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustalono m. in., że konieczne jest wydzielenie w ramach opracowania drogi o szerokości 5 m obok cmentarza i przypisanie jej numeru zgodnego z ewidencją gruntów, tj. nr [...] oraz wpisanie jako właściciela tej działki Skarbu Państwa. W operacie wykonanym na podstawie powyższych ustaleń wpisano dodatkowo Nadleśnictwo M. jako zarządcę działki nr [...], w miejsce dotychczasowego użytkownika gminy D.. W ocenie Starosty wpis jako zarządcy działki nr [...] Nadleśnictwa M. nie odpowiada ustaleniom dokonanym w czasie rozprawy i jest sprzeczny z wpisem w dotychczasowej ewidencji gruntów - a także uchwałą Rady Gminy D. Nr XXIV/155/2006, z dnia 28 kwietnia 2006 r., którą drogę o numerze działki ewidencyjnej [...] zaliczono do kategorii dróg gminnych. Od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r. odwołały się Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. i wniosły o jej uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich uprawnień do władania nieruchomością, a ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), nie może zaś takiego prawa ustanowić. Swoje prawo Lasy Państwowe wywodzą z protokołu z dnia 29 stycznia 1945 r. Nie może być on jednak zaliczony do żadnego ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Protokół ten nie zawiera ponadto żadnych danych pozwalających zidentyfikować nieruchomości będące przedmiotem przekazania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Nadleśnictwo M. wniosło o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu D., gminy D., w pozycji rejestrowej [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła bardzo szczegółowo przebieg prac geodezyjnych oraz prac związanych z ewidencjonowaniem działki nr [...]. Podniesiono, że w ramach prac odbywających się w latach 1956 - 1958 prowadzonych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze zostały m.in. rozgraniczone grunty byłego Folwarku D. należącego do Dóbr Ziemskich M. i W. W ocenie skarżącego założenie ewidencji gruntów dla działki nr [...] wyłącznie w oparciu o operat przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 1964 r., a więc już w czasie, gdy organ prowadzący ewidencję posiadał kompletną dokumentację z pomiaru Nadleśnictwa M. było ewidentnym naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów dotyczących założenia i prowadzenia ewidencji gruntów. W operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu D. działka nr [...] została wydzielona z powierzchni działki nr [...] będącej w zarządzie Nadleśnictwa M. i została bezpodstawnie wpisana w pozycji Rejonu Dróg Publicznych. Wskazano ponadto, że z uchwały Rady Gminy D. nr XXIV/155/1/2006 z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, na którą powołuje się organ odwoławczy nie wynika, że dotyczy ona działki nr [...]. Do skargi dołączono szereg załączników m.in. kopie: fragmentu pierworysu gruntów Nadleśnictwa M., protokołu granicznego, szkicu granicznego nr 12 i szkicu przebiegu granic, Porozumienia resortów leśnictwa i przemysłu drzewnego oraz komunikacji z dnia 27 kwietnia 1975 r., fragmentu mapy przeglądowej Nadleśnictwa M. z uzgodnieniami dróg publicznych, rejestru pomiarowego Dóbr M. i W. oraz fragmentu planu gruntów M. i W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, dalej w skrócie jako "ustawa"), oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowo i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 ustawy istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Istotne jest przede wszystkim to, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego z urzędu następuje przez wprowadzenie zmian do bazy danych udokumentowanych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi zgodnie z treścią § 46 ust. 2, mogą być: - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, - opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, - dokumentacja architektoniczno - budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, - ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Jeżeli aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, to wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje tryb ustalony przepisem art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, na żądanie starosty, osoby zainteresowane wprowadzeniem zmian obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne. Utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności polega na uwidocznieniu w niej właściciela nieruchomości, którego to wpisu dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o którym mowa w przytoczonym wyżej § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Podstawą kolejnej zmiany w ewidencji może być tylko następny dokument wymieniony w tym przepisie. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Istotną zasadą wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia jest, że operat ewidencyjny ma być utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stan aktualny organ ustala z urzędu, na podstawie dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia przesyłanych przez właściwe organy, sądy kancelarie notarialne na zasadach i w trybie określonych w art. 23 ustawy lub na wniosek zainteresowanych. Organy ewidencyjne rejestrują, więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, z tym, że dane te muszą być bezsporne. Skoro chodzi tu o aktualny, a nie przeszły stan, to oczywistym jest, że ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach wskazanych w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji. Dotyczy to w szczególności zmian danych dotyczących właścicieli działek ujawnionych w ewidencji oraz zarządców. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sądu podnieść należy, przedmiotem zgłoszenia dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości: D., Gm. D. – działki nr [...] polegającej na wpisaniu Nadleśnictwa M. , jako zarządcy, na podstawie operatu technicznego przyjętego do zasobu w dniu 17 lutego 2009 r. ([...]). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). W ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także zgodnie z § 11 ust.1 użytkowników wieczystych gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Poza tym wykazuje się również opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych do gruntów, a także informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu. Podkreślenia wymaga, iż możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia określonego rodzaju dokumentami wymienionymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dokumentu (aktu prawnego) uzasadniającego dokonanie zmiany, jako podstawę wskazała jedynie operat techniczny przyjęty do zasobu w dniu 17 lutego 2009 r. (Nr [...]). Przy czym zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114). W toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, że działka nr [...] uchwałą z dnia 28 kwietnia 2006 r., Nr XXIV/155/2006 Rady Gminy D. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wójt Gminy D. pismem z dnia 26 lutego 2010 r., sprecyzował, że droga gminna oznaczona numerem [...] odpowiada działce nr [...]. Według danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów – załącznik nr 1 do zawiadomienia o zmianie danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 25 stycznia 2010 r. jako właściciela działki nr [...] oznaczonej jako droga o powierzchni 0,0900 ha wpisany jest Skarb Państwa, brak jest natomiast podmiotu, któremu przysługuje trwały zarząd lub zarząd (k-43 akt adm.). W niniejszej sprawie bez znaczenia prawnego pozostają też wywody dotyczące historycznych zmian dotyczących działki nr [...]. Jak wyżej wykazano podstawą wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków mogą być dokumenty wymienione w powołanym przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. a skarżący dokumentów takich nie przedłożył. Trafne było również powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na niedopuszczalność rozstrzygania w postępowaniu ewidencyjnym o własności nieruchomości oraz niedopuszczalność nadawania w tym postępowaniu tytułów własności. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1456/03 Lex nr 158877, NSA z dnia 19 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1384/99, Lex nr 46228). Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.