III SA/Lu 15/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania badań produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14 pkt 1 litera b/ Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji i dla produktów mięsnych oraz innych produktów pochodzenia zwierzęcego umieszczanych na rynku (Dz.U. Nr 160, poz. 1673 z późn. zm). po rozpoznaniu odwołania H. J. - Zakład Przetwórstwa Mięsnego ,,[...] " A.R. J. Spółka jawna w N., od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] znak: [...]; uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zaskarżoną decyzją nakazano w terminie 21 dni od jej otrzymania uzupełnić pobranie do badań w laboratorium próbek produktów gotowych produkowanych w zakładzie w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi - badań przechowalniczych, zapewnienie przeprowadzenia brakujących badań w zatwierdzonym laboratorium lub innym laboratorium wymienionym w art. 23 ust.3 Ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, zapewnienie w zakładzie wyników badań przechowalniczych na wszystkie produkowane w zakładzie produkty, jako dowód z ich przeprowadzenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę wydanej decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2006r., która wykazała, że zakład nie posiada wyników badań przechowalniczych na wszystkie produkowane w zakładzie produkty. Ponadto nie okazano dowodów wskazujących na pobranie uzupełniających próbek do badań trwałościowych (przechowalniczych). W trakcie kontroli ustalono, iż Zakład Przetwórstwa Mięsnego ,,[...]" A.H. J. Spółka jawna posługuje się wynikami badań z nieistniejącego laboratorium, o czym poinformowano organy ścigania. Postanowieniem z dnia [...], organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w przedmiotowej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł H. J. wskazując, że zakład posiada wszystkie wyniki badań laboratoryjnych produkowanych wyrobów z określeniem terminu przydatności do spożycia, co znajduje potwierdzenie w protokole PIW z dnia [...] lutego 2006 r. i [...] marca 2006 r. Nadto podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano dowodów potwierdzających zagrożenie dla zdrowia ludzi, zatem bezpodstawne jest zastosowanie art. 108 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ II instancji ustalił, że w dniu [...] października 2006 r., Inspektor Weterynaryjny Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii ds. higieny środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego lek. wet. M. S. przeprowadził kontrolę w przedmiotowym zakładzie. Jak wynika ]z protokołu kontroli Nr [...] właściciel oświadczył, że jest w posiadaniu 16 wyników na 16 produktów wytwarzanych w zakładzie, których kserokopie przekazał Inspektorowi Weterynaryjnemu, przekazał także postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kraśniku w przedmiocie zatrzymania dokumentacji badań weterynaryjnych. Organ II instancji, w toku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, uzyskał od Powiatowego Lekarza Weterynarii kopie poświadczonych za zgodność z oryginałem badań wykonanych w "Pracowni Laboratorium Badania Żywności i Żywienia" w G., R. wraz z informacją pochodzącą Urzędu Gminy w G., że w ewidencji działalności gospodarczej nie figuruje wskazany podmiot gospodarczy oraz, że na terenie miejscowości R. nie ma numeru nieruchomości Nr [...]. W myśl § 14 pkt 1 ust. b przywołanego w osnowie decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2004r., podmiot prowadzący zakład przetwórstwa lub zakład przepakowania podejmuje środki niezbędne do zapewnienia przestrzegania wymagań określonych w rozporządzeniu na wszystkich etapach produkcji, a w szczególności pobiera próbki do badań laboratoryjnych produktów gotowych, w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi tych produktów. Organ I instancji nakazał H. J. uzupełnienie pobrania do badań w laboratorium próbek produktów gotowych produkowanych w zakładzie w celu określenia terminu przydatności do spożycia oraz zapewnienie przeprowadzenia badań w zatwierdzonym laboratorium lub w innym laboratorium wymienionym w art. 23 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W ocenie organu odwoławczego, wykładnia § 14 pkt 1 ust. b cytowanego rozporządzenia w przedmiocie nakazu pobierania próbek do badań laboratoryjnych produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia, nie wskazuje jednoznacznie, że mają to być laboratoria wymienione w art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Ponadto badania próbek produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia nie należy utożsamiać i traktować jako ocenę zdrowotnej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, a tym samym nie muszą być one wykonywane w laboratoriach wymienionych w art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Badania przechowalnicze mogą być przeprowadzane również w innym laboratorium (także niezatwierdzonym) - np. należącym do właściciela danego zakładu. Należy jednak zwrócić uwagę, że podmiot gospodarczy, który zleca przeprowadzenie badań określonemu laboratorium powinien wykazać się należytą starannością i sprawdzić czy laboratorium to rzeczywiście istnieje i czy posiada stosowne uprawnienia. Niedopuszczalna jest sytuacja mająca miejsce w odniesieniu do odwołującego się , który przeprowadził badania przechowalnicze w "objazdowym laboratorium" - w rzeczywistości nieistniejącym. Takie zachowanie doprowadziło do wszczęcia przez Prokuratora Rejonowego postępowania przygotowawczego dotyczącego bezprawnego posługiwania się podrobionymi świadectwami badań lekarskich przez H. J. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii zasadnie nakazał H. J. uzupełnienie pobrania do badań w laboratorium próbek produktów gotowych produkowanych w zakładzie w celu określenia terminu przydatności do spożycia oraz zapewnienie w zakładzie wyników tych badań przechowalniczych na wszystkie produkowane produkty. Skoro w zaskarżonej decyzji organ I instancji określił termin wykonania nakazów - 21 dni, to brak jest podstaw do jednoczesnego nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja w tym zakresie jest sprzeczna z art. 108 kpa i dlatego należało ją w tym zakresie uchylić. Zgodnie z tym przepisem decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego albo ze względu na ważny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył H. J. – Zakład Przetwórstwa Mięsnego "[...]"" A. H. J. Spółka Jawna w N., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając: - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.) polegające na tym, że decyzję wydał zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii, który nie jest organem Inspekcji Weterynaryjnej; - naruszenie § 14 pkt 1 ust. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych (...) poprzez utrzymanie w mocy nakazu zapewnienia przeprowadzenia badań w laboratoriach określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrażono zupełnie odmienny pogląd; - bezpodstawne założenie, że badania wykonane w Pracowni Laboratorium Badania Żywności i Żywienia w G. zostały przeprowadzone przez podmiot nieistniejący, przed prawomocnym zakończeniem postępowania w tej sprawie przez Prokuraturę Rejonową . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej podniesiono, że stosownie do § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektoratu Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2005 r., zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii w czasie nieobecności Powiatowego Lekarza Weterynarii pełni jego obowiązki, a zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie posiadane kompetencje. Ponadto Powiatowy Lekarz Weterynarii udzielił w dniu [...] kwietnia 2006 r. swemu zastępcy pełnomocnictwa ogólnego do wykonywania wszystkich czynności prawno-organizacyjnych zastrzeżonych dla Powiatowego Lekarza Weterynarii przez czas jego nieobecności. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W przepisie tym ustawodawca wymienił organy inspekcji. Jednym z tych organów jest powiatowy lekarz weterynarii, który wykonuje zadania przewidziane w ustawie. Kompetencje organów administracji publicznej są nieraz bardzo rozbudowane. Często niemożliwe jest zatem, aby określony organ samodzielnie wydawał rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Przepis art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W badanej sprawie decyzję z dnia [...] w I instancji wydał z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii – P.P., jego zastępca. Stosownie do § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektoratu Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2005 r. (k. 25-35 akt sądowych) – Powiatowego Lekarza Weterynarii zastępuje jego zastępca, zaś zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie kompetencje tego organu. Na mocy pełnomocnictwa ogólnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. (k. 24 akt sądowych) Powiatowy Lekarz Weterynarii, upoważnił swego zastępcę do wykonywania wszystkich czynności prawno-organizacyjnych (...) zastrzeżonych dla Powiatowego Lekarza Weterynarii w czasie jego nieobecności (...). W tych okolicznościach – z formalnoprawnego punktu widzenia, nie można skutecznie zarzucić decyzji pierwszoinstancyjnej, że jest dotknięta wadą nieważności z tej przyczyny, iż nie wydał jej osobiście Powiatowy Lekarz Weterynarii, lecz jego zastępca. Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi (litera "c"). Trafnie organy decyzje uznały, że wyniki badań mikrobiologicznych, które w czasie kontroli przedłożył skarżący, zostały wykonane przez podmiot nieistniejący. Samodzielne ustalenia dokonane przez organ II instancji wykazały bowiem, że na terenie powiatu s. nie istnieje żadna pracownia laboratoryjna, zaś w miejscowości R., gmina G., nie figuruje w ewidencji numer [...]. Poza tym w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Gminy G., nie zarejestrowano podmiotu pod nazwą Laboratorium Badania Żywności i Żywienia 09-213 G., R. (zob. pisma Powiatowego Lekarza Weterynari w S. i Wójta Gminy G. – k. 42, 43 akt administracyjnych). Jeżeli skarżący próbuje obalić powyższe twierdzenie organów powinien dowieść, że wskazany przez niego podmiot, który przeprowadził badania w rzeczywistości istnieje i posiada stosowne uprawnienia. Tymczasem z pisma Prokuratury Rejonowej z dnia [...] sierpnia 2006 r., skierowanego do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii (k.57 akt administracyjnych) wynika, że H. J. przesłuchany w charakterze świadka podał, że telefonicznie skontaktował się z "objazdowym laboratorium", lecz nie pamięta nazwisk osób dokonujących badań, ani numeru rejestracyjnego samochodu, którym przybyły te osoby. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Prokuratora Rejonowa umorzyła dochodzenie w sprawie sfałszowania wyników badań laboratoryjnych wyrobów wędliniarskich z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa (k.56 akt administracyjnych). Aktualnie toczy się postępowanie dotyczące bezprawnego posługiwania się podrobionymi świadectwami badań lekarskich przez H. J. (k.57 akt administracyjnych). Wyniki powyższego postępowania nie pozostają jednak w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie, jak błędnie utrzymuje skarżący. Jeżeli skarżący wykazałby w przyszłości, że Pracownia Laboratorium Badania Żywności i Żywienia rzeczywiście istniała i działała np. jako spółka podlegająca reżimowi Kodeksu spółek handlowych, zaś osoby, które przeprowadziły badania miały stosowne uprawnienia, to może żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Trafny jest zarzut skargi, wyszczególniony pod literą "b". Znamienne jest, że mimo, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną (za wyjątkiem nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności), to w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia uznał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia badań w zatwierdzonym laboratorium lub w innym laboratorium (art. 23 ust. 3 i 4 ustawy). W odpowiedzi na skargę nie ustosunkowano się do powyższego zarzutu, co należy poczytać za milczące jego uznanie. Analiza przepisów zawartych w art. 23 ustawy przekonuje, że badania laboratoryjne przeprowadzają laboratoria wyszczególnione w ust. 3, ewentualnie zaś w ust. 4 tego artykułu z tym, że przedmiot badań wykonywanych przez owe laboratoria został w sposób enumeratywny wymieniony w ust. 1 i w ust. 2. Chodzi zatem o następujące badania: - stwierdzenie choroby zakaźnej zwierząt, w tym choroby odzwierzęcej; - wydanie oceny mięsa; - ocena zdrowotnej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, niejadalnych produktów pochodzenia zwierzęcego, ubocznych produktów zwierzęcych, - ocena środków żywienia zwierząt, - ocena szkodliwych dla ludzi i zwierząt czynników biologicznych, chemicznych i fizycznych, odzwierzęcych czynników chorobotwórczych oraz związana z nimi odporność na środki przeciwdrobnoustrojowe określone w przepisach odrębnych. W katalogu badań, taksatywnie wyszczególnionych w art. 23 ust.1 i ust. 2, brak jest badań produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi. Analiza przepisu § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji i dla produktów mięsnych oraz innych produktów pochodzenia zwierzęcego umieszczanych na rynku (Dz.U. Nr 160, poz. 1673 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" również przekonuje, że brak jest prawnego wymogu przeprowadzenia badań produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi, przez laboratoria wymienione w art. 23 ust. 3 lub ust. 4 ustawy. W § 14 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia, zastosowanym przez orany decyzyjne postanowiono jedynie, że badania mające na celu sprawdzenie skuteczności zastosowanych metod czyszczenia i odkażania (...), muszą być przeprowadzone w zatwierdzonym laboratorium. Takiego wymogu nie ma w odniesieniu do badań produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi. Skoro tak, to oczywiste jest, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 23 ust. 3 i 4 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (pkt 2 osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej). Nie jest kwestyjne, że podmiot prowadzący zakład przetwórstwa ma obowiązek pobrania próbek do badań laboratoryjnych produktów gotowych w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi. Istotne w sprawie jest jednak to, co umknęło uwadze organowi odwoławczemu, że organ I instancji w pkt 1 osnowy swojej decyzji nie określił, za jaki okres ma nastąpić uzupełnienie pobrania do badan próbek produktów gotowych, zaś w pkt 3 nie wymienił o jakie konkretnie produkty chodzi. Gdyby decyzja pierwszoinstancyjna w zapisach zawartych w jej osnowie stała się decyzją ostateczną, to faktycznie byłaby niewykonalna, gdyż pkt 1 i pkt 3 nie precyzują obowiązków Zakładu Przetwórstwa Mięsnego " [...]". W tych okolicznościach uznać trzeba, że decyzje organów obu instancji zapadały z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. (w zakresie rozstrzygnięcia, tj. sprecyzowania okresu, za jaki ma nastąpić uzupełnienie pobrania do badań laboratoryjnych próbek produktów gotowych, w celu określenia terminu przydatności do spożycia przez ludzi oraz określenia, jakich konkretnie produktów gotowych dotyczy decyzja). Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzyjny dostosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i do wskazań co do postępowania. Ubocznie zauważyć trzeba, że nakazanie uzupełnienia pobrania do badań próbek produktów gotowych może okazać się niemożliwe z tego powodu, iż owe produkty, z uwagi na dość krótki okres przydatności do spożycia już nie istnieją. W takiej sytuacji zadaniem organu będzie zastosowanie innych, właściwych instrumentów prawnych.