III SA/Lu 151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą R. S. umorzenia należności (w łącznej kwocie 63 966, 56 zł) za okres od lipca 2006 r. do września 2011 r. obejmujących składki na poszczególne fundusze (ubezpieczeń - społecznych, zdrowotnych i pracy), odsetki za zwłokę w opłacaniu składek oraz koszty upomnień. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby została spełniona przesłanka (określona w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) całkowitej nieściągalności należności, upoważniająca do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. R. S. jest właścicielem dwóch działek nr 92 i 43 (o łącznej powierzchni 5, 96 ha) położonych w obrębie geodezyjnym S. Można więc egzekwować należności i przypuszczać, iż uzyskane kwoty pokryją koszty postępowania i całość nieopłaconych składek. Należności objęto postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. Nie stwierdzono przy tym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych argumentował dalej, iż w świetle poczynionych ustaleń, nie wchodzi w grę przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. R. S. nie prowadzi działalności gospodarczej (od września 2011 r.). Utrzymuje się z pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni 5,96 ha. Miesięczny dochód z gospodarstwa wynosi 264, 76 zł. Od października 2011 r. R. S. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP w C. bez prawa do zasiłku. Obecnie podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Zadłużenie wobec KRUS wynosi 6 692, 40 zł (za okres od 1 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2011 r.). Skarżący zalega z zapłatą bieżącej składki na ubezpieczenie społeczne rolników za pierwszy kwartał 2012 r. Wystąpił do KRUS z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na raty (w kwotach po 100 zł). Z tytułu zaciągniętej pożyczki w firmie W. I. skarżący ma płacić miesięczne raty w kwocie po 226, 67 zł (w okresie od kwietnia 2011 r. do września 2012 r.). Według informacji Wójta Gminy S., skarżący jest zobowiązany do zapłaty podatku rolnego za 2011 r. w wysokości 305, 00 zł. Do grudnia 2011 r. skarżący korzystał z pomocy społecznej (z zasiłku w kwocie 106, 12 zł miesięcznie). Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika ponadto, że R. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem oraz bratem. Ojciec skarżącego pobiera emeryturę rolniczą w wysokości 1 029, 00 zł miesięcznie. Brat pracuje w swoim gospodarstwie rolnym o powierzchni 12, 81 ha. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (od 1991 r.) skarżący uzyskiwał określone przychody. W okresie od 2008 do 2010 r. wynosiły one odpowiednio 60 299,83 zł; 52 294, 44 zł oraz 45 776,18 zł. Powyższe pozwala stwierdzić, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Nie można jednak mówić o ubóstwie. Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek udowodnienia, że opłacenie składek pociągnie za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wyjaśniając kwestię odmowy umorzenia zaległych należności, ZUS argumentował dalej, że skarżący ma problem ze znalezieniem pracy w okresie jesienno – zimowym. Skarżący nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Nie podaje również, aby poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Podaje natomiast, że kiedy rozpoczynał w 1991 r. działalność gospodarczą opłacał składki na rolnicze ubezpieczenie. Od 2006 r. miesięczny dochód nie pozwalał mu na regulowanie składek w ZUS (miesięczne dochody jakie przynosił sklep z artykułami spożywczo – przemysłowymi i alkoholem wynosiły 600 zł i tym samym nie pozwalały na opłacenie składki w wysokości 900 zł). W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. (Nr [...]) R. S. podniósł między innymi, iż w 2006 r. został "administracyjnie przeniesiony do ZUS". Stwierdził, że obecnie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 20 marca 2007 r. oraz z dołączoną do skargi, decyzją Prezesa KRUS z dnia 19 kwietnia 2007 r. Skarżący podał, iż spłaca na mocy układu ratalnego zadłużenie wobec KRUS (w wysokości 6 656, 40 zł). Miesięczne raty z tego tytułu wynoszą po 152, 00 zł. Skarżący przyznał, że spłaca również kredyt w miesięcznych ratach po 226, 67 zł. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej – w tym przypadku ZUS - nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz, że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Tego rodzaju kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając bez uchybień proceduralnych stan faktyczny sprawy. Całość tych rozważań została należycie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie w przypadku skarżącego całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy wynika, że ZUS dochodzi swoich należności od skarżącego R. S. w drodze egzekucji (zadłużenie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy w C.). Skarżący jest stroną umowy zawartej z firmą W. I. Spółką z o.o. z siedzibą w K. i jest zobowiązany do spłaty pożyczki w kwocie 2 500 zł (18 miesięcznych rat w wysokości 226, 67 zł z terminem płatności ostatniej raty do dnia [...] września 2012 r.). Skarżący jest osobą zadłużoną. Osiąga jednak realne dochody, które pozwalają skarżącemu na utrzymanie siebie oraz na obsługę zobowiązań (skarżący aktualnie reguluje zaległości wobec KRUS, spłaca w umówionych ratach w/w pożyczkę). Skarżący jest właścicielem nieruchomości. Jak wyjaśnia, należy do niego gospodarstwo rolne, drewniany dom mieszkalny, murowana obora oraz stodoła. W tych warunkach skarżący nieskutecznie zarzuca organowi, że ten bezpodstawnie odmówił umorzenia należności. Stanowisko skarżącego nie uwzględnia obiektywnych okoliczności, które nie pozwalały organowi na umorzenie należności. Jak wykazano skarżący dysponuje mieniem, z którego można wyegzekwować należności. Faktem jest, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej (od września 2011 r.). Według informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] listopada 2011 r., w latach 2008 – 2010 wysokość przychodów z tego tytułu wynosiła odpowiednio 60 299,83 zł; 52 294, 44 zł oraz 45 776,18 zł. Obecnie zasadniczym źródłem utrzymania skarżącego jest praca we własnym gospodarstwie rolnym o powierzchni 5, 96 ha. Nie jest sporne, że skarżący korzysta z pomocy społecznej (organ dostrzega ten problem czemu daje wyraz w rozważaniach na temat sytuacji skarżącego). Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Organ zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Organ rozważa dwutorowo kwestię umorzenia należności. Z jednej strony ma na uwadze słuszny interes skarżącego, zainteresowanego uzyskaniem ulgi. Z drugiej zaś strony organ analizuje możliwość umorzenia zaległości w szerszym aspekcie bo dotyczącym ostrożnego gospodarowania funduszami publicznymi przeznaczonymi na wypłatę emerytur i rent. W tym zakresie organ słusznie podnosi, że niezbędna jest ochrona środków przeznaczonych na tego rodzaju cele, co wymaga od organu należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosków o umorzenie zaległych składek, aby nie dopuścić do sytuacji, w której pozycja ZUS jako wierzyciela skarżącego miałaby być gorsza od pozycji innych wierzycieli, którzy otrzymują od skarżącego określone kwoty pieniężne na przykład z tytułu spłaty kredytu, czy pożyczki. W rozpoznawanej sprawie skarżący przyznaje, że spłaca pożyczkę w ratach miesięcznych po 226, 67 zł (do spłaty pozostało mu 8 rat). Skarżący wyjaśnia również, iż reguluje zadłużenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (spłaca miesięczne po 152, 00 zł w ramach zawartego w dniu [...] stycznia 2012 r. układu ratalnego). W tym miejscu trzeba stwierdzić, że organ stosownie do treści przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w sposób wszechstronny i dokładny wyjaśnił rzeczywistą sytuację skarżącego. R. S. jest właścicielem dwóch działek nr 92 i 43 (o łącznej powierzchni 5, 96 ha) położonych w obrębie geodezyjnym S. Skarżący posiada gospodarstwo rolne i uzyskuje z niego określone dochody (264, 76 zł miesięcznie). W świetle prawidłowo poczynionych ustaleń nie wchodzi w grę przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. R. S. nie prowadzi już działalności gospodarczej (prowadził ją od 1991 r. do września 2011 r.). Utrzymuje się z pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni 5,96 ha (jest ono głównym źródłem dochodów). Od października 2011 r. R. S. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP w C. bez prawa do zasiłku. Obecnie podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Zadłużenie wobec KRUS wynosi 6 692, 40 zł (za okres od 1 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2011 r.). Skarżący wystąpił do KRUS z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na raty (w kwotach po 100 zł). Jak wyżej wykazano skarżący spłaca zadłużenie w KRUS w miesięcznych ratach po 152, 00 zł (z zatem wyższych od deklarowanych). Z tytułu zaciągniętej pożyczki w firmie W. I. skarżący ma płacić miesięczne raty w kwocie po 226, 67 zł (w okresie od kwietnia 2011 r. do września 2012 r.). Według informacji Wójta Gminy S., skarżący jest zobowiązany do zapłaty podatku rolnego za 2011 r. w wysokości 305, 00 zł. Do grudnia 2011 r. skarżący korzystał z pomocy społecznej (z zasiłku w kwocie 106, 12 zł miesięcznie). Na tle tak rysującego się stanu faktycznego sprawy, skarżący nie podnosi rzeczowej argumentacji, która pozwala zanegować stanowisko organu, co do braku uzasadnionych merytorycznych podstaw przemawiających za umorzeniem należności. W tych warunkach nieuwzględnienie wniosku skarżącego o umorzenie należności ZUS jest czynnością właściwie uzasadnioną w świetle podanych przez organ motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 1 lutego 2012 r., które daje jednoznaczną odpowiedź na pytanie, z jakich względów interes społeczny (publiczny) ma przewagę nad indywidualnym interesem skarżącego, będącego płatnikiem. W ocenie Sądu, nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej skarżącego nie pozwala na postawienie zarzutu błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności. Regulowanie należności, przypadających ZUS stanowi niewątpliwie obciążenie dla budżetu domowego skarżącego, jednak nie można przyjąć, aby systematyczna spłata tych zaległości (nawet w niewielkich wygospodarowanych kwotach) była nadmiernym obciążeniem finansowym, które zagraża egzystencji skarżącego. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. Rzeczą skarżącego było wykazać, czego nie uczynił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ skutkowałoby to zbyt ciężkimi i dotkliwymi skutkami dla skarżącego i jego rodziny. Z akt sprawy wynika, że R. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem oraz bratem. Ojciec skarżącego pobiera emeryturę rolniczą w wysokości 1 029, 00 zł miesięcznie. Brat skarżącego utrzymuje się z pracy we własnym gospodarstwie rolnym o powierzchni 12, 81 ha. Z akt sprawy nie wynika, aby osoby te wymagały opieki ze strony skarżącego. Nie wynika również, żeby skarżący poniósł straty materialne spowodowane klęską żywiołową. Ma on 56 lat. Przejściowe problemy ze znalezieniem pracy nie stanowią więc podstawy do negowania słusznego stanowiska organu. Z tych też względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.