III SA/Lu 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kuś po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) Inne w L. (dalej jako: organ II instancji, WINGiK) – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej A. T., reprezentowanej przez T. T. – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej jako: organ I instancji, Starosta) z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie gruntów i budynków w obrębie geodezyjnym [...] S. II jednostka ewidencyjna [...] F. , polegającej na umieszczeniu na mapie ewidencyjnej działki numer [...] w miejsce działki numer [...]. Stan tej sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] S. II, polegającej na umieszczeniu działki nr [...] w miejscu działki nr [...]. Do wniosku dołączony został wyrys z mapy ewidencyjnej obejmujący m.in. działkę nr [...]. Skarżąca podniosła, że zmiana położenia działki nr [...] w miejsce działki nr [...] powinna zostać dokonana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.). Według tego przepisu aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuję w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie figurujących wpisów w księgach wieczystych. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Starosty zarzucając, że organ nie załatwił jej sprawy wszczętej powyższym wnioskiem. WINGiK postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdził bezczynność Starosty i wyznaczył temu organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zawnioskowanej przez skarżącą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Starosta wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Organ zauważył ponadto, że dołączony do wniosku z dnia [...] września 2017 r. dokument (wypis i wyrys dla działki nr [...]) jest tożsamy ze znajdującym się już w aktach sprawy. Wspomniany dokument był zatem przedmiotem oceny organu i stanowił podstawę faktyczną decyzji z dnia 10 lipca 2014 r. W tych warunkach postanowieniem - wydanym na mocy art. 61a § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako k.p.a. - Starosta odmówił wszczęcia postępowania. Skarżąca złożyła zażalenie. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował m.in., że w zakresie objętym aktualnym żądaniem skarżącej toczyło się już postępowanie administracyjne - wywołane wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. - zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], w której Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] S. [...] gmina F., polegającej na umieszczeniu na mapie ewidencyjnej działki nr [...] w miejsce działki nr [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 516/15 oddalił skargę A. T. na powyższą decyzję organu II instancji. Wyrokiem NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1598/16 oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wspomnianego wyroku WSA w Lublinie. W tej sytuacji, w ocenie WINGiK, Starosta zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła naruszenie: < art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. nie dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ale był żądaniem wszczęcia nowej sprawy; < art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do wniosku o wznowienie postępowania; < art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w sytuacji, gdy strona wskazała nowe okoliczności faktyczne, a mianowicie, że wyrys i wypis z ewidencji gruntów z dnia 11 stycznia 1998 r. nadal jest podstawą wpisów w dziale I księgi wieczystej nr [...] Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności skontrolowanego rozstrzygnięcia wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wyniki przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazują, że rozstrzygnięcie to nie narusza obowiązujących przepisów. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie wydane w takiej sprawie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem Inne w L. z dnia [...] lutego 2019 r. rozpoznano zażalenie skarżącej i utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie geodezyjnym [...] S. [...] jednostka ewidencyjna [...] F. , polegającej na umieszczeniu na mapie ewidencyjnej działki numer [...] w miejsce działki numer [...]. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była czynnością prawidłową z następujących względów. Skontrolowane rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. miało charakter formalny, co oznaczało, że organ po wstępnej analizie zgłoszonego mu żądania skarżącej stwierdził w swoim orzeczeniu, że brak było prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Orzekające organy słusznie oceniły, że sprawa zawnioskowanej zmiany danych ewidencyjnych – wywołana wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2017 r. – jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą i zakończoną decyzją administracyjną Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazaną decyzją załatwiono negatywnie wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r. Identyczna jest treść żądania zawartego w tym oraz późniejszym wniosku strony z dnia [...] września 2017 r. W obu wnioskach skarżąca domagała się wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez umieszczenie na mapie ewidencyjnej działki o numerze [...] w miejsce działki oznaczonej numerem [...] (pierwszy wniosek z dnia [...] października 2013 r. - k. 8 akt adm. tom I; nowy wniosek z dnia [...] września 2017 r. – k. 3 akt adm. tom II). Decyzją administracyjną Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. (k.111 – 119 akt adm. tom I) odmówiono wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie geodezyjnym [...] [...] gmina F., polegającej na umieszczeniu na mapie ewidencyjnej działki numer [...] w miejsce działki numer [...]. Wymieniona wyżej decyzja okazała się niewadliwym rozstrzygnięciem, co znalazło potwierdzenie zarówno w trakcie kontroli instancyjnej (przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...]), jak i kontroli sądowoadministracyjnej (wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 516/15 oddalono skargę A. T. na powyższą decyzję organu II instancji, zaś wyrokiem NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1598/16 oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wspomnianego wyroku). W opisywanych okolicznościach decyzja Starosty stała się decyzją prawomocną. Skład orzekający WSA w Lublinie w całości podzielił stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie można prowadzić ponownego postępowania administracyjnego w tej samej (bo tożsamej sprawie - załatwionej decyzją Starosty). Jedną z przesłanek wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawodawca nie wymienił. Jednakże za takie należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zagadnienie dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków w kwestii "zamiany" położenia działek nr [...] o pow. [...] ha (stanowiącej własność skarżącej) i nr [...] o pow. 0,04 ha (będącej własnością M. O.) na mapie ewidencyjnej, zostało już wcześniej rozstrzygnięte, co wyżej wykazano. Wyjaśnić należy dodatkowo, że aby mówić o sprawie już wcześniej załatwionej musi istnieć tożsamość tej sprawy rozstrzygniętej z nową, zainicjowaną złożonym wnioskiem. O tożsamości spraw można mówić tylko wtedy, gdy występują te same podmioty, identyczny jest przedmiot sprawy, nie uległ zmianie stan prawny i niezmieniony jest stan faktyczny sprawy. W świetle powyższych rozważań niedopuszczalnym byłoby prowadzenie kolejnego postępowania, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie tego organu nie narusza więc art. 61 a § 1 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że z treści przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i rejestrujące wszelkie zmiany ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy, a więc wtórny wobec różnych zdarzeń prawnych, które uzasadniają w określonych przypadkach dokonanie aktualizacja operatu ewidencyjnego. Następuje to poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) regulujących kwestie o charakterze dowodowym. Brak było racjonalnych podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2019 r. (k. 3 akt adm. tom III) skarżąca sygnalizuje, że należało wznowić postępowanie zakończone decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. Skoro organ odwoławczy nie zastosował ani art. 149 § 1 k.p.a. (uregulowanie to określa, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia), ani art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (z unormowania tego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), to nie mógł naruszyć wymienionych przepisów. Rzeczą organu odwoławczego było przede wszystkim rozpatrzenie zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie badanie nowych okoliczności faktycznych związanych z kwestią, że "wyrys i wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 1998 r. nadal stanowi podstawą wpisu w dziale I księgi wieczystej nr [...]". Zarzut na tym tle podniesiony w zażaleniu i ponowiony w skardze okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązkiem organu, do którego wpływa podanie, jest dokładne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. Zakres żądania wiąże bowiem organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 353/18; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2146/16; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3134/17; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/15). Powyższe prowadzi do wniosku, że żądanie wnoszącego podanie wyznacza ramy prawne mające znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania. Zatem obowiązkiem orzekających organów w niniejszej sprawie było ustosunkowanie się w prawem przewidzianej formie do podania z dnia [...] września 2017 r., w którym skarżąca wyraziła intencję wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych. W takich okolicznościach skarga jako bezzasadna, nie mogła zostać uwzględniona. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.