III SA/Lu 152/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rębacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 14 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Sygn. III SA/Lu 152/26 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwałą z 14 stycznia 2026 r. nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r., poz. 365 ze zm.), w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] J. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że J. K. (dalej jako "skarżący") uzyskał mandat radnego Rady Gminy [...] i złożył ślubowanie 6 maja 2024 r. Jednocześnie skarżący był stroną umów dzierżawy nieruchomości gminnej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej na terenie Gminy [...]. Nieruchomość ta była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej i gospodarczej, polegającej m.in. na produkcji rolnej oraz korzystaniu z gruntów stanowiących własność gminy. Zgodnie natomiast z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem. Przepis ten nakłada jednocześnie na radnego obowiązek zaprzestania takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zatem termin na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [...] upłynął z 6 sierpnia 2024 r. W sprawie ustalono, że prowadzenie działalności miało charakter rzeczywisty i ciągły, a nieruchomość gminna była faktycznie wykorzystywana w ramach działalności rolniczej radnego. Okoliczności te przesądzają o naruszeniu ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat. J. K. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jednocześnie zaskarżając także uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z 23 września 2022 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy części nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] oraz uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z 16 października 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III skarga na uchwałę Rady Gminy [...] z 14 stycznia 2026 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Lu 152/26. Natomiast skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z 23 września 2022 r. oraz na uchwałę Rady Gminy [...] z 16 października 2025 r. zostały przekazane do Wydziału II tut. Sądu zgodnie z właściwością i zarejestrowane pod sygnaturą II SA/Lu 14/26 oraz II SA/Lu 148/26. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa, w szczególności: 1. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 60, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 2. art. 24f ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe, niekonstytucyjne zastosowanie, a także poprzez brak czytelnego zapisu w tym przepisie, że dotyczy on rolników; 3. art. 6, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a."); 4. art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.). Wobec tak postawionych zarzutów - wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała bezpośrednio i w sposób realny narusza jego interes prawny, gdyż doprowadziła do wygaśnięcia mandatu radnego, ingerując w sferę konstytucyjnie chronionego prawa do pełnienia funkcji publicznej pochodzącej z wyborów powszechnych. Skarżący w chwili podejmowania wszystkich uchwał oraz zawierania wszystkich umów dzierżawy pozostawał radnym w trakcie trwania kadencji. Wójt nie poinformowała ani Rady Gminy, ani skarżącego, że zawarcie umowy dzierżawy może w przyszłości zostać użyte jako podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Skarżący podkreślił również, że 18 października 2025 r. Wójt Gminy skierowała wniosek do Wojewody L. o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, a następnie - 14 listopada 2025 r. - zawarła ze skarżącym kolejną umowę dzierżawy, działając w pełni świadomie. Działanie to miało charakter celowy, wewnętrznie sprzeczny i instrumentalny, bowiem Wójt Gminy najpierw stworzyła stan faktyczny sprzeczny z ustawą, a następnie wykorzystała go jako podstawę eliminacji radnego. Skoro – zgodnie z przyjętą wykładnią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – radny nie mógł prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, to zawarte z nim umowy dzierżawy były sprzeczne z ustawą. Zatem na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego czynności te są nieważne z mocy prawa i nie mogą stanowić podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżący wniósł również o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie w jakim: 1. nie precyzuje w sposób przejrzysty, że termin "prowadzenie działalności gospodarczej" obejmuje także prowadzenie działalności przez rolników niewpisanych do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej; 2. zakazuje radnemu gminy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, przy jednoczesnym braku analogicznego zakazu wobec wójta tej samej gminy - jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego ustawodawca winien tak sformułować art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby przeciętnie wykształcony obywatel wsi mógł bezspornie wyinterpretować, że dotyczy on także jego jako rolnika - bo nie jest on osobą prowadzącą działalność gospodarczą w przeciętnym rozumieniu. Skarżący wyjaśnił również, że każdorazowo kwestie dzierżawy "ugoru gminnego straszącego swoim wyglądem obok boiska sportowego w Typinie" omawiał z Wójtem Gminy [...]. Ponadto skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi podnosząc, że uchwała została mu doręczona 30 stycznia 2026 r., jednak ani w uchwale, ani w uzasadnieniu do uchwały nie zawarto pouczenia o przysługującym mu środku zaskarżenia, terminie do wniesienia skargi, sposobie jej wniesienia i o skutkach uchybienia terminowi. Wobec powyższego skarżący pozostawał w przekonaniu, że dla zachowania terminu do wniesienia skargi wystarczające jest nadanie skargi w placówce operatora pocztowego przed upływem siedmiu dni. Natomiast zgodnie z art. 9 Kodeksu wyborczego ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi w urzędzie gminy. W ocenie skarżącego błąd ten był bezpośrednim skutkiem braku pouczenia. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy - działając w imieniu Rady Gminy [...] na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2026 r. upoważniającej Przewodniczącego Rady Gminy [...] do reprezentowania Rady Gminy przed sądami administracyjnymi – wniósł o jej uwzględnienie w części proceduralnej, o dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz podtrzymał stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że w toku postępowania doszło do licznych uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na możliwość skutecznego skorzystania przez radnego z przysługujących mu środków prawnych. Projekty uchwał, w tym uchwały dotyczące dzierżawy oraz wygaśnięcia mandatu radnego, były przygotowywane przez Wójta Gminy [...]. Przedłożone Radzie projekty zawierały braki, w szczególności brak pełnego i rzetelnego uzasadnienia prawnego, brak informacji o skutkach prawnych dla radnego, brak pouczeń o środkach zaskarżenia. W ocenie Rady Gminy, radny był wprowadzany w błąd co do skutków prawnych umowy dzierżawy oraz co do trybu i terminu wniesienia skargi, zatem jego wniosek o przywrócenie terminu zasługuje na uwzględnienie. Odpowiedź na skargę złożyła również Wójt Gminy [...] - działając w imieniu Rady Gminy [...] – wnosząc o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie i odmowę przywrócenia terminu do jej wniesienia, ewentualnie o – oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu Wójt Gminy podkreśliła, że radny J. K. prowadzi gospodarstwo rolne z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...], tj. nieruchomości rolnej położonej w gminie [...], obręb T., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 1,47 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. 1 października 2025 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] skarżący złożył do Wójta Gminy wniosek o przedłużenie umowy nr [...] na dzierżawę części nieruchomości rolnej. Wobec tego, Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia 16 października 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]. Uchwała została podjęta przez 12 radnych obecnych na sesji, przy czym głos "za" podjęciem uchwały oddał również radny J. K.. Na sesji Rady Gminy skarżący nie zgłaszał żadnych uwag dotyczących treści uchwały ani też nie deklarował rezygnacji z kontynuowania umowy dzierżawy. Na podstawie tej uchwały Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy do zawarcia kolejnej umowy dzierżawy (§ 2 uchwały). 14 listopada 2025 r. została zawarta kolejna umowa dzierżawy obejmująca tę samą część gruntu. Zgodnie z § 2 pkt 4 zawartej umowy wydzielona część nieruchomości przeznaczona jest na cele rolnicze. Wójt Gminy podkreśliła, że kwestia dzierżawy gruntów gminnych była znana Przewodniczącemu Rady Gminy już w 2024 r., a więc przed podpisaniem kolejnej umowy dzierżawy gruntów. Wiedzę w tym zakresie posiadał również sam skarżący, bowiem nie kwestionował, że korzystał z gruntu, złożył wniosek o przedłużenie dzierżawy i kontynuował wykorzystanie nieruchomości na cele rolnicze. Bez znaczenia dla sprawy pozostają twierdzenia skargi dotyczące motywacji wójta, sposobu przygotowania wcześniejszych projektów uchwał czy braku uprzedzenia skarżącego o konsekwencjach prawnych. Przesłanka wygaśnięcia mandatu wynikająca z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego ma charakter obiektywny i aktualizuje się z mocy ustawy w razie niezaprzestania prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego w ustawowym terminie. W ocenie Wójta Gminy wniosek skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunał Konstytucyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została jednolicie i w utrwalony sposób wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07. Wójt Gminy poinformowała również, że skierowała do Wojewody Lubelskiego wniosek o stwierdzenie niezgodności z przepisami prawa uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] dniu 26 lutego 2026 r. w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Gminy [...] do reprezentowania Rady Gminy przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 18 marca 2026 r. sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 14 stycznia 2026 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z uwagi na podnoszone w niej zarzuty. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a.") uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym nieważność uchwały powoduje każde istotne naruszenie prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej jej podstawą prawną, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę jego podejmowania (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2674/19 oraz z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1921/22; zob. również B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997/4/23). Zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny jest kategorią z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, czyli sytuacja, w której określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, a podstawą rozstrzygnięcia jest norma prawa materialnego, która dotyczy zainteresowanego. Ponadto związek pomiędzy normą prawa materialnego, która jest źródłem interesu prawnego, musi być aktualny (interes prawny musi aktualnie istnieć w sprawie) oraz bezpośredni. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12, dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. np. wyroki NSA: z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21, z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13 i z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02; wyrok WSA w Olsztynie z 19 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 121/20, wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1251/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 709/18; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 799/18; wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 509/15). Stanowisko to sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. W związku z powyższym należy przyjąć, że radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa (zob. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13). Należy wyjaśnić, że z treści protokołu nr [...] sesji Rady Gminy [...] odbywającej się 14 stycznia 2026 r. wynika, iż w obradach wzięli udział wszyscy radni (15 radnych). Jednym z punktów porządku obrad było podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (pkt. 8 c). W głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały uczestniczyli wszyscy radni. Za przyjęciem uchwały zagłosowało 8 radnych – w tym sam skarżący, głosów przeciwnych nie było, od głosowania wstrzymało się 7 radnych. Należy przy tym stwierdzić, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. W art. 25a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca posłużył się bowiem kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (por. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13 i z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3086/18). Zatem udział radnego w głosowaniu - wyłączonego na mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym jest podobną sytuacją do udziału w głosowaniu osoby nie będącej radnym i wówczas niezależnie od tego, z jaką większością głosów taka uchwała zostałaby podjęta, to i tak jest ona obarczona istotną wadą polegającą na tym, że w głosowaniu nad nią brała udział osoba pozbawiona prawa do głosowania (zob. wyrok NSA z 6 maja 2026 r., III OSK 28/26). Skoro udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania, jest zawsze istotnym naruszeniem prawa, to jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały. Z powołanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie stwierdzenie powyższego naruszenia wykluczało możliwość dokonania przez Sąd na tym etapie postępowania merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały, bowiem procedura, w jakiej została ona podjęta, w stopniu istotnym naruszyła wskazane przepisy prawa.