III SA/Lu 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do przysługującego uposażenia po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną m. in. na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 6, art. 9 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t. j. z 2002 r., Dz. U. nr 76, poz. 693 ze zm.), § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 729 ze zm.), w zw. z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. z 2008 r., Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. B. od decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i z dniem 31 stycznia 2004 r. przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez Dowódcę Śląskiego Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W związku z tym, na podstawie decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], skarżący otrzymał uposażenie należne żołnierzowi zawodowemu przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Dodatkowo decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. skarżący otrzymał wyrównanie uposażenia. Następnie jednak Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził nieważność decyzji administracyjnej Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ ten wskazał, że decyzje w sprawie przyznania prawa do uposażenia powinny być wydawane w stosunku do skarżącego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B., a nie przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. Ponadto decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej na mocy której nastąpiło zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2004 r. Skarżący powrócił do służby od dnia 1 sierpnia 2008 r. Następnie rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], na podstawie wypowiedzenia dokonanego przez skarżącego, został on zwolniony ze służby wojskowej z dniem 31 maja 2008 r. W dniu 24 października 2008 r. do Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania mu prawa do uposażenia należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, tj. za okres od dnia 1 lutego 2004 r. od dnia 31 stycznia 2005 r. w związku ze stwierdzeniem nieważności w trybie nadzwyczajnym decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w B. (dalej jako organ I instancji) orzekł, że nie "przyznaje skarżącemu prawa do przysługującego uposażenia przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby za okres od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 31 stycznia 2005 r.". Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługują należności pieniężne, w tym przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze. Jednak w ocenie organu – po wydaniu decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, doszło do "przywrócenia" go do zawodowej służby wojskowej z tym skutkiem, że w okresie zaznaczonym we wniosku był on nadal żołnierzem zawodowym, co wyklucza przyznanie wnioskowanego uposażenia. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 24 października 2008 r. nie wszczyna postępowania w odrębnej sprawie, ale dotyczy postępowania wszczętego przed dniem 1 lipca 2004 r. Postępowanie zostało zatem wszczęte pod rządami starej regulacji, ale nie zostało ono zakończone decyzją administracyjną i tym samym trwa ono nadal. Powyższy stan reguluje przepis intertemporalny, tj. art. 169 ustawy pragmatycznej, który stanowi jednoznacznie, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych (ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy). W dniu 29 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. zaskarżoną decyzją uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił w całości argumentację podniesioną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał jeszcze, że zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (w przedmiotowej sprawie jest to decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.) powoduje, iż sprawa rozstrzygnięta uprzednio tą właśnie decyzją, nie jest zakończona, a więc postępowanie administracyjne trwa nadal i wymaga wydania decyzji przez właściwy organ zgodnie z art. 104 § 1 Kpa. Ponieważ decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzona została nieważność decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej, na mocy której nastąpiło zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2004 r., to w konsekwencji powstała sytuacja, w której z prawnego punktu widzenia na chwilę orzekania w przedmiotowej sprawie nie zachodziła okoliczność zwolnienia, a zatem brak jest przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy do przyznania uposażenia przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od 1 lutego 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. Na decyzję tę pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenia obu decyzji w całości, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzuca naruszenie szeregu przepisów, w tym: - art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy poprzez uznanie, iż świadczenie nie przysługuje skarżącemu, podczas gdy spełnił on przesłanki jego nabycia, co potwierdziło Wojskowe Biuro Emerytalne w S. wypłacając świadczenie, - § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie, albowiem dotyczy on innych świadczeń niż będące przedmiotem sprawy, oraz błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż stanowi on podstawę wydania decyzji administracyjnej o prawie do świadczenia, podczas gdy upoważnia on jedynie do wypłaty świadczenia, - § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a zamiast tego oparcie rozstrzygnięcia o przepis dotyczący innych świadczeń zwolnieniowych, - art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której nie ma on zastosowania, albowiem dotyczy on spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne, tymczasem w przedmiocie prawa do tzw. "12-stki" z tytułu zwolnienia nie wydaje się takich rozstrzygnięć, - art. 138 kpa w zw. z art. 6 kpa, polegające na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniom następstw prawnych, - art. 7 i 77 kpa, poprzez nie zbadanie w sposób wystarczający sprawy i nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu przez przepisy prawne prawa do świadczeń finansowych z tytułu pełnienia służby i zwolnienia z niej, - art. 156 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe ustalenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i wpływu tejże okoliczności na prawo skarżącego do świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby w 2004 r., w konsekwencji czego błędnie odmówiono przyznania prawa do tego świadczenia, - art. 156 kpa, poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której przepisy nie wymagają takiej formy. W ocenie skarżącego, mimo stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu nie odpadła przesłanka nabycia prawa do świadczeń przyznanych i wypłaconych w 2004 r. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu (a więc w przedmiocie zwolnienia ze służby) ma ten skutek, że decyzja ta jest nieważna od początku, tj. wstecz od chwili jej dokonania (skutek ex tunc). Skutki stwierdzenia nieważności dotyczą jednak tylko tej decyzji, której to stwierdzenie dotyczy. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powoduje takiego skutku, że nieważne stają się wszystkie rozstrzygnięcia wydane w związku z nią. Skarżący przytacza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 2007 r. (sygn. akt III UK 53/07), który stwierdził, że "usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji (zwolnienia ze służby) nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jego obowiązywania. Nie można zatem przyjąć, że decyzja dotknięta jedną z wad określonych wart. 156 k.p.a. nie wywołuje od momentu jej wydania jakichkolwiek skutków prawnych, zwłaszcza w sferze prawa materialnego. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej kreuje nową sytuację prawną, mianowicie pozbawia wadliwą decyzję zdolności do wywoływania skutków prawnych ex tunc. W konsekwencji należy uznać, że chociaż stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wywołuje skutek ex tunc, to jednak nie można przyjąć. że w następstwie wydania decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nie powstała przesłanka uzyskania prawa do emerytury". Stanowisko te zostało potwierdzone przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z 11 września 2008 r. (sygn. akt III UZP 1/08). W uchwale tej Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w niniejszej sprawie przez skarżącego odnośnie skutków stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i jego wpływu na należności wypłacone po zwolnieniu. W uchwale stwierdzono, iż stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie powoduje obowiązku zwrotu świadczeń pobranych przed tym stwierdzeniem nieważności z tytułu zwolnienia, albowiem nie można uznać ich za świadczenia nienależne. Skarżący podnosi także niedopuszczalność wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie prawa do świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby, powołując się na art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, obowiązującej w chwili zwolnienia skarżącego ze służby, który nie zawierał upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie prawa do należności zwolnieniowych. Takiego upoważnienia nie zawierało również § 13 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy. Decyzyjny tryb istnieje dopiero od 1 stycznia 2008 r. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że aby wydać decyzje administracyjną musi istnieć w tej materii konkretny przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie takiej decyzji. Podstawy takiej nie można domniemywać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W świetle art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zgodzić się należy, że wypłata świadczenia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (uposażenie zasadnicze należne przez okres roku po zwolnieniu ze służby) powinna, następować w formie czynności materialno – technicznej, bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji w tej materii. O ile bowiem nie powstaje spór w tym zakresie między beneficjentem świadczenia, a organami wojskowymi, nie ma potrzeby wydawania rozstrzygnięcia, a jednocześnie przepisy obowiązujące w dacie wypłaty świadczenia skarżącego, nie przewidywały takiego "decyzyjnego" trybu. Niemniej jednak należy pamiętać, że – jak trafnie wskazuje Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 1996 r. (III PO 12/96, OSNP 1997/7/120) - sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego zawodowych żołnierzy nie są sprawami pracowniczymi ani cywilnymi w rozumieniu KPC, lecz sprawami administracyjnymi. Skoro tak, to odmowa uwzględnienia wniosku o wypłatę powinna następować w formie decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 104 § 1 kpa właściwa jest dla załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, tak, aby możliwe było ustalenie, czy sprawa została załatwiona w określonym procedurą administracyjną terminie, przez właściwy, skonkretyzowany organ, tak, aby rozstrzygnięcie było zracjonalizowane i oparte na ustalonej podstawie faktycznej i prawnej. By możliwe było wniesienie odwołania od tej decyzji do organu nadrzędnego zgodnie z pouczeniem zawartym w treści rozstrzygnięcia, a wreszcie, – aby jasna była kwestia możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dlatego o ile przekonujące są wywody skarżącego, iż wypłata świadczenia nie była powiązana z wydaniem decyzji administracyjnej, o tyle Sąd uznał i podzielił stanowisko organów, że odmowa wypłaty powinna przybrać formę decyzji, nawet, jeśli nie wynika to bezpośrednio ze szczegółowych przepisów regulujących tryb postępowania. Nie należy więc dopatrywać się nieważności w samej formie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 155, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.