III SA/Lu 156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpoznaniu wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], odmawiającą umorzenia odsetek od należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od 24 stycznia 1995 r. do 19 kwietnia 2002 r. skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej z żoną K. M.. Działalność została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 19 kwietnia 2002 r. Prowadząc działalność skarżący nie wywiązywał się z wynikającego z art. 17 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, co spowodowało powstanie zaległości. Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skarżący, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu w okresie od 1 lipca 2001 r. do 19 kwietnia 2002 r., a Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia - Oddział Wojewódzki w L. w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. ustalił, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 19 kwietnia 2002 r. skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na podstawie wymienionych decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję [...] o kwocie należnych składek na Fundusz Pracy oraz decyzję [...] ustalającą podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Odwołanie skarżącego zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 12 lutego 2010 r. Na tej podstawie ustalono stan należności z tytułu zaległych składek. Wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. skarżący Z. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Biłgoraju podjął czynności mające na celu ustalenie sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącego. Po wnikliwej analizie materiału dowodowego, decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że był nieświadomy istniejącego zadłużenia. Wyjaśnił też, że działalność, którą prowadził z żoną przynosiła straty, a posiadany majątek ruchomy nie przedstawia wartości handlowej, jest stary i wyeksploatowany. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną K. M. Nie posiada on statusu osoby bezrobotnej, ponieważ jak wynika z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w C., od dnia 19 października 2010 r. skarżący podjął pracę w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w ramach robót publicznych i z tytułu wykonywanej pracy osiąga wynagrodzenie w kwocie 2 107,20 zł. Żona skarżącego K. M. pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1 201,56 zł miesięcznie brutto. Dodatkowym źródłem utrzymania rodziny jest prowadzona przez żonę pozarolnicza działalność gospodarcza, z której osiąga ona - jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 14 października 2010 r. - określone przychody (w 2007 r. - 231 189,36 zł, w 2008 r. - 298 988,96 zł, w 2009 r. - 168 210,12 zł). Skarżący posiada majątek ruchomy. Jest właścicielem dwóch pojazdów: Fiata Seicento z 1999 r. oraz Fiata Doblo Van z 2001 r. Skarżący nie figuruje w rejestrze ewidencji gruntów i budynków powiatu chełmskiego, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Organ uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, co jest przesłanką jej ewentualnego umorzenia na podstawie art. 28 ustawy, a osiągane przez skarżącego dochody pozwalają na stopniową spłatę zadłużenia. Organ rozważył także możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 3a ustawy, odnoszącego się do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Zgodnie z tym przepisem, zaległości mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Analizując poszczególne przesłanki umorzenia organ ustalił, że skarżącego nie dotknęły żadne zdarzenia losowe ani klęski żywiołowe, powodujące trudną sytuację materialną. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący sprawował opiekę nad chorymi członkami rodziny, co uniemożliwiałoby uzyskiwanie dochodów, a znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia stwierdzające umiarkowany stopień niepełnosprawności żony skarżącego nie mają decydującego wpływu na sytuację materialną skarżącego. Odnosząc się do zarzutu, iż powstanie zaległości było spowodowane wydawaniem przez Zakład zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek, organ wskazał, że okoliczność ta nie miała wpływu na powstanie zadłużenia, bowiem skarżący, będący płatnikiem składek, obowiązany był do samodzielnego obliczania należnych składek ubezpieczeniowych, a organ jedynie kontroluje obliczanie składek przez płatnika i w razie wykrycia nieprawidłowości, ustala je w prawidłowej wysokości decyzją administracyjną. Na powyższą decyzję Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając, że zaległości w opłacaniu składek powstały nie z jego winy, ponieważ otrzymywał dla różnych celów zaświadczenia o nieistnieniu zaległości. Jeżeli ZUS wskazałby zaległości, skarżący uregulowałby je i nie powstałyby zaległości z tytułu odsetek. Skarżący wskazuje, że w pewnych okresach zawieszał prowadzenie działalności z uwagi na to, że nie osiągał przychodów, a w konsekwencji zawieszał płatności składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżący wywodzi, że faktyczna przerwa w wykonywaniu działalności gospodarczej daje prowadzącym działalność gospodarczą zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS za okres przerwy i co do zasady nie zgadza się z wyliczeniem zaległości przez ZUS. Odnosząc się do dokonanych przez organ ustaleń, dotyczących sytuacji finansowej skarżącego, skarżący podnosi, że podjęta przez niego praca w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie jest pracą w ramach tzw. robót publicznych i nie jest to praca stała. Wynagrodzenie z tej pracy wynosi "na rękę" 1231,38 zł, a nie 2107,20 zł jak to przyjął organ. Również emerytura żony jest niższa od ustalonej przez organ (wynosi 1017 zł, a obecnie wypłacana jest kwota 716,03 zł, ponieważ ZUS egzekwuje 300,20 zł miesięcznie za zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne). Działalność gospodarcza nie jest dodatkowym źródłem utrzymania skarżącego, ponieważ przynosi straty i jest w trakcie likwidacji. Odnosząc się do swojego stanu majątkowego skarżący wskazał, że posiadane przez niego samochody są wyeksploatowane, a ponadto są to środki trwałe firmy. Swoją sytuację majątkową skarżący określa jako bardzo złą, gdyż już obecnie nie jest możliwe zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, a spłata należności ZUS będzie godzić w egzystencję rodziny. Dodatkowo skarżący wskazuje, że jego żona w sytuacjach nawrotów choroby wymaga opieki, powinna się leczyć i rehabilitować, jednak nie pozwala na to brak pieniędzy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konstrukcja przepisu art. 28 wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prawidłowe jest ustalenie, że w przypadku skarżącego nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy wymienia w pkt 1 – 6 okoliczności, które pozwalają na uznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prawidłowe jest stanowisko organu, że żadna z tych okoliczności nie zachodzi w sprawie niniejszej, w szczególności nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4. Nie została także spełniona przesłanka określona w pkt 3. Jest bowiem poza sporem, że skarżący posiada źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę wykonywaną w ramach robót publicznych oraz jest właścicielem dwóch samochodów. Jest to majątek, z którego prowadzona być może egzekucja. Wysokość nieopłaconej składki jest wyższa niż koszty upomnienia obliczone przez organ na kwotę 8,80 zł, co oznacza, że nie występuje przyczyna nieściągalności określona w pkt 4a. Prawidłowe jest także stanowisko organu, że nie ma podstaw do przyjęcia istnienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6. Ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili bowiem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a z uwagi na posiadane przez skarżącego źródło dochodów oraz majątek ruchomy nie można uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Powoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej i życiowej mogą być brane pod uwagę przy rozważaniu przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Przepisy rozporządzenia umożliwiają zatem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzenie należności z tytułu składek w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach. Organ prawidłowo ustalił, że żadna z tych sytuacji nie zachodzi w przypadku skarżącego. Ustalenie to oparte zostało o zebrane w sprawie dowody, szczegółowo przeanalizowane i poddane ocenie zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Organ rozważył wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, które - zgodnie z powołanymi przepisami - powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ prawidłowo ocenił sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą zdrową i zdolną do pracy. Skarżący nie wykazał, by cierpiał na jakiekolwiek schorzenia, uniemożliwiające mu podjęcie zatrudnienia lub ograniczające możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Skarżący zarejestrowany był jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, jednak już po złożeniu wniosku skarżący pracę podjął. Z ustaleń organu wynika, że skarżący jest żonaty, mieszka z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1201 zł brutto, z tym, że faktycznie wypłacana suma jest niższa o prawie 500 zł z uwagi na dokonywane potrącenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Żona prowadzi ponadto działalność gospodarczą. Z twierdzeń skarżącego wynika, że działalność ta przynosi straty, nie jest to jednak okoliczność, która przesądzić mogłaby o zasadności wniosku. Oboje małżonkowie mają bowiem inne, stałe źródła dochodów. Organ uwzględnił także niepełnosprawność żony skarżącego, trafnie jednak zauważając, że okoliczność ta nie ma decydującego wpływu na sytuację skarżącego. Z orzeczeń o zaliczeniu żony skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynika bowiem, że żona skarżącego nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Może ponadto podjąć pracę na stanowisku przystosowanym do jej możliwości psychofizycznych. Organ administracji prawidłowo ocenił w tej sytuacji, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika ponadto, by w przypadku skarżącego zachodziły szczególne okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia: poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności albo w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia: przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić również należy, że w sprawie niniejszej nie mogą być rozpoznawane zarzuty dotyczące powstania zaległości, w szczególności zasadność obciążenia skarżącego obowiązkiem opłacania składek w czasie przerw w działalności gospodarczej. Kwestia ta została już bowiem przesądzona w innym postępowaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko kwestia umorzenia należności z tytułu odsetek od stwierdzonych zaległości. Spłata zadłużenia, a w konsekwencji także odsetek od należności głównej, jest obowiązkiem skarżącego. Należy zauważyć, że należności mogą być regulowane w ratach o wysokości odpowiadającej możliwościom zobowiązanego. Nie można także pomijać argumentów organu dotyczących konieczności dbania o środki publiczne, będące w dyspozycji Zakładu. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).