III SA/Lu 1584/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. M. S. (zarejestrowany bezrobotny) w dniu [...] r. zawarł z Prezydentem Miasta Z. umowę o przyznaniu jednorazowo środków w kwocie [...]zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie elektryki i elektroniki samochodowej. W związku z zawarciem umowy decyzją organu I instancji z dnia [...] r., znak: [...] [...] pozbawiono M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Pismem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w Z. o wykonywaniu przez M. S. umowy zlecenia w okresie od dnia [...] r. do [...]. z jednoczesnym zgłoszeniem do ubezpieczenia zdrowotnego. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie dotyczące utraty statusu bezrobotnego i decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r. Jednocześnie orzekł o utracie statusu bezrobotnego przez M. S. z dniem [...] r. W tych okolicznościach rozwiązano umowę dotyczącą przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz wezwano M. S. do zwrotu należności w kwocie [...]zł ([...] zł z tytułu należności głównej oraz naliczonych odsetek w kwocie [...]zł ) w wyznaczonym 30 – dniowym terminie. W dniu [...] r. strona złożyła wniosek o umorzenie należności. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] negatywnie załatwiono wniosek w tej sprawie. W dniu [...] r. strona wniosła o rozłożenie spłaty długu na okres 5 lat. Decyzją organu z dnia [...] r. znak: [...] rozłożono spłatę należności w ciągu 5 lat (60 miesięcznych rat). W dniu [...] r. M. S. złożył ponowny wniosek o umorzenie należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Rozpoznając powyższy wniosek organ I instancji decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł o odmowie umorzenia kwoty [...]zł dofinansowania oraz odsetek w kwocie [...]zł. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji i zarzucił, że spełnił wszystkie warunki wymagane rozporządzeniem Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r., poz. 457), że dotrzymał warunków umowy i prowadził działalność przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, że jedyną nieprawidłowością po stronie skarżącego było to, że nie poinformował organu o podjęciu dwutygodniowego zatrudnienia w 2011 r., że nie wiedział o obowiązku zgłoszenia zatrudnienia, że nie znał przepisów prawa i nie powinien ponosić żadnych konsekwencji i wobec tego brak jest podstaw, by domagać się zwrotu przyznanych środków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda – działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia [...] r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j. t: Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) - rozpatrzył odwołanie M. S. i utrzymał w mocy skarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Rozwijając argumentację w tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wojewoda wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy są wydawane w ramach instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Zatem, samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Przy gospodarowaniu środkami publicznymi, umarzanie należności może być zastosowane w sytuacji całkowicie szczególnej. Wojewoda dalej wyjaśnił, że podjęto czynności w celu ustalenia stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego. Uzyskano również wymaganą opinię powiatowej rady rynku pracy. Powiatowa Rada Zatrudnienia w Z. na posiedzeniu w dniu [...] r. zaopiniowała negatywnie wniosek. W sytuacji kiedy skarżący płaci regularnie raty, nie ma podstaw do żądania wyjawienia majątku przez komornika. Przesłanki określone w pkt 2-4 nie mają tu zastosowania, gdyż skarżący nie ma osób na utrzymaniu. Nie podjęto postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Trudno pozbawić środków na utrzymanie, gdy dłużnik nie osiąga przychodów lub ich nie wykazuje. Spłatę należności rozłożono zgodnie z wnioskiem na 5 lat - na 60 rat, w wysokości [...] zł. miesięcznie. Skarżący spłacił na dzień rozpatrzenia wniosku 5 rat. Sytuacja materialna skarżącego nie uległa pogorszeniu ani polepszeniu. Stwierdzenie braku majątku rozważano przy ubieganiu się przez skarżącego o ulgę w postaci ratalnej spłaty długu. Wojewoda podniósł, że organ I instancji, nie negując trudnej sytuacji bytowej skarżącego słusznie zauważył, że dla młodego, wykształconego człowieka, nie zgłaszającego problemów zdrowotnych, doświadczonego w prowadzeniu działalności, nie posiadającego innych osób na utrzymaniu i bez zobowiązań wobec osób trzecich, przy pomocy urzędu pracy oraz aktywności w poszukiwaniu pracy istnieje możliwość powrotu skarżącego na rynek pracy. W uzasadnieniu organ I instancji błędnie wskazał na wykonywanie przez skarżącego pracy na podstawie umowy zlecenia w 2012 r. Wojewoda wyjaśnił, że była to ewidentna omyłka pisarska, gdyż okres wykonywania pracy zarobkowej był bezspornie ustalony we wcześniejszych rozstrzygnięciach organu po wznowieniu postępowania w sprawie statusu bezrobotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. zarzucił, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy: - art. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 76 ust. 7 ustawy z dnia [...] r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z zawartej umowy i był zmuszony powstałą sytuacją zlikwidować prowadzoną działalność gospodarczą i w konsekwencji stać się ponownie osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawną podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten określa, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wbrew stanowisku skarżącego, przepis ten nie został naruszony. Konstrukcja art. 76 ust. 7 cyt. ustawy oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego, a to oznacza, że w przypadku stwierdzenia jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1 – 4 organ może, ale nie musi umorzyć pobranego przez stronę świadczenia ( w rozpatrywanej sprawie – środków finansowych wypłaconych jednorazowo na podjęcie działalności gospodarczej, podlegających zwrotowi). Do organu - orzekającego w ramach uznania administracyjnego - należy prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi znajdować uzasadnienie w świetle wszechstronnie oraz dogłębnie przeanalizowanego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odzwierciedlający rzeczywistą sytuację wnioskodawcy, nie pozwala na stwierdzenie, że odmowa umorzenia należności jest rozstrzygnięciem dowolnym, wydanym z naruszeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu w toku przeprowadzonego postępowania, było ustalić i wyjaśnić stan faktyczny sprawy, podejmując w tym zakresie, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego należała do organu prowadzącego postępowanie (stosownie do art. 80 k.p.a.). Z powyższych obowiązków orzekające organy wywiązały się w sposób należyty, dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ określa sytuację skarżącego na podstawie jego pisemnych wyjaśnień z dnia [...] r. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Centrum Pomocy w Z. Ustalenia faktyczne odnośnie stanu majątkowego skarżącego nie są przez niego kwestionowane. Przyznaje on w skardze, że mieszka z rodzicami i jest na ich utrzymaniu, zaś środki pieniężne uzyskane ze sprzedaży wyposażenia warsztatu przeznaczane są na spłatę rat oraz na codzienne bieżące potrzeby życiowe. Skarżący dodatkowo potwierdza, że nie dysponuje majątkiem, z którego można dochodzić należności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarżący dzięki uzyskaniu pomocy podjął się prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie elektryki i elektroniki samochodowej. Organ odwoławczy podaje szczegóły na temat sytuacji skarżącego, że jest on kawalerem, że nie ma nieruchomości, ani samochodu, maszyn i zasobów finansowych. Skarżący jest osobą bezdzietną, niekorzystającą z pomocy społecznej.. Organ ustalił, że nie jest prowadzona egzekucja należności wobec uznania przez skarżącego roszczenia i regularnego spłacania należności w ratach w wysokości po [...] zł miesięcznie. Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej od grudnia 2014 r. (zlikwidował ją) i jest aktualnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Okoliczności te stanowiły przedmiot rozważań organu odwoławczego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnia ono, że przy gospodarowaniu środkami publicznymi umorzenie należności jest instytucją wyjątkową, stosowaną w szczególnych sytuacjach z uwagi na konieczność wyważenia interesu dłużnika i interesu Skarbu Państwa., co ogranicza swobodę w dysponowaniu przez organ należnością publicznoprawną. Wskazana wyżej argumentacja organu w powiązaniu z analizą treści przepisu art. 76 ust. 7 ustawy, nie budzi większych wątpliwości, co do tego, że nie wystąpiła żadna z wymienionych w pkt 1 – 4 przesłanek, która mogłaby stanowić podstawę do umorzenia należności. Negatywna dla strony decyzja o odmowie zastosowania ulgi, o której mowa w art. 76 ust. 7 ustawy, została wydana po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w Z. z dnia [...] r. Członkowie tej Rady jednogłośnie uznali, że wniosek skarżącego nie może być pozytywnie zaopiniowany. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowa rada zatrudnienia jest wyłącznie organem opiniodawczo-doradczym starosty w sprawach polityki rynku pracy i nie jest zatem organem współdziałającym (uzgadniającym) w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach przedmiotowa opinia powiatowej rady zatrudnienia, o której mowa w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie miała charakteru wiążącego. W sprawie niniejszej dotyczącej wnioskowanego umorzenia, opinia mimo, że negatywna, nie zdeterminowała jednak wyniku rozstrzygnięcia organu, który w ramach rozpatrywania wniosku skarżącego z dnia [...] r. wyczerpał procedurę opiniodawczą. Omawiana opinia była tylko jednym z elementów stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że sprawa niniejsza – wywołania wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. - dotyczy odmowy umorzenia należności. Przedmiot tej sprawy i jej granice tematyczne wyznaczone są zakresem rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 76 ust. 7 ustawy. Oznacza to, że sprawa dopuszczalności rozwiązania umowy z dnia [...] r. dotyczącej przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej – jest cywilną sprawą (odrębną) i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. do obowiązków organu nie należało badanie kwestii, czy zasadnie, czy też nie – w świetle § 4 umowy – podlegała ona rozwiązaniu z dniem [...] r. na podstawie oświadczenia złożonego przez Prezydenta Miasta Z. i jakie skutki wywołało to oświadczenie w odniesieniu do umowy poręczenia zawartej z U. G. i U. D., które poręczyły solidarnie za zobowiązania skarżącego. Ubocznie trzeba podnieść, że prawidłowym jest stanowisko Wojewody, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że w przedmiotowym postępowaniu badaniu nie podlega sprawa utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...] r. wobec wykonywania pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...] r. do [...] r. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.