III SA/Lu 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...] 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, że w dniu [...] stycznia 2008 r. M. Ż. nabył na drodze licytacji publicznej nieruchomości w toku egzekucji sądowej, prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] 7, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zabudowanej domem mieszkalnym typu podpiwniczony bliźniak. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. [...] przysądził na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości oraz prawo własności znajdującego się na niej domu mieszkalnego. W dniu 9 kwietnia 2008 r. nadana została klauzula wykonalności postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2008 r. o przysądzeniu własności. M. Ż. w dniu [...] grudnia 2008 r. złożył do Dyrektora Aresztu Śledczego (jako funkcjonariusz służby więziennej) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na nabycie, remont domu jednorodzinnego oraz refinansowanie kosztów wadium i przybicia nabytej nieruchomości. Dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]), Dyrektor Aresztu Śledczego wydał postanowienie informujące skarżącego, że z powodu braku środków finansowych, wydanie decyzji kończącej sprawę co do istoty w tej dacie nie jest możliwe, odraczając termin rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że w toku przeprowadzonych czynności ustalono, że przedmiotowa pomoc skarżącemu przysługuje. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2010 r. o wydanie decyzji kończącej sprawę i wypłatę środków finansowych Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił mu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jeszcze przed wydaniem tej decyzji, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M. Ż. z dniem [...] września 2010 r., z powodu ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Od powyższej decyzji M. Ż. wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej podnosząc, że organ rozpatrujący sprawę "wydał dwie sprzeczne ze sobą decyzje". Organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm., dalej jako "ustawa o Służbie Więziennej"), organ I instancji słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy tejże ustawy, ponieważ wniosek złożony w dniu [...] grudnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie został rozpatrzony decyzją kończącą sprawę, przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego nie przyznał skarżącemu uprawnienia do przyznania pomocy finansowej i nie rozstrzygnął o istocie sprawy. Postanowienie to miało charakter czynności procesowej, która była formą zawiadomienia o zwłoce w załatwieniu sprawy. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego zgodnie z przepisem art. 171 ustawy o Służbie Więziennej, jest jedną z dwóch form realizacji zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W sytuacji, gdy przydziału takiego nie dokonano, można rozważać alternatywne świadczenie przewidziane w ustawie, jakim jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zarówno przy przydziale lokalu jak i przyznaniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi służby więziennej, ustawodawca w art. 187 ustawy o Służbie Więziennej określił przypadki, w których funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jednym z przypadków jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego albo lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli art. 187 ustawy w przypadku wymienionym w pkt 2, w sposób wyraźny wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do przedmiotowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego wynika, że na dzień złożenia wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. M. Ż. posiadał dom w miejscowości pełnienia służby, co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Mając to na uwadze, organ I instancji w dniu złożenia wniosku nie mógł przydzielić lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czyli nie spełniał podstawowej przesłanki do otrzymania lokalu. Uwzględniając ekwiwalentność świadczeń pomiędzy przydziałem lokalu a przyznaniem pomocy finansowej, również taka pomoc nie przysługiwała skarżącemu. W ocenie organu II instancji, prawidłowo oceniono spełnienie przesłanek do pomocy finansowej, tj. na dzień wszczęcia postępowania, mimo, iż co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania i ich rozpatrzenie zależy od ilości wniosków złożonych przez innych funkcjonariusz oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel. W skardze skierowanej do sądu M. Ż. zaskarżył w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2011 r. i wnosił o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie nabytych przez niego praw do przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oraz to, że zaskarżona decyzja nie może działać wstecz. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] stycznia 2009 r. została mu przyznana pomoc finansowa, która nie została jednak zrealizowana ze względu na brak środków finansowych. Postanowienie to nigdy nie zostało uchylone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie był sporny. Istotę w rozstrzygnięciu sprawy stanowiło przesądzenie prawidłowości (legalności) rozstrzygnięcia Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Rozstrzygając sprawę organy uznały, iż M. Ż. pomoc taka nie przysługuje, gdyż w dniu złożenia wniosku, a więc w dniu 10 grudnia 2008 r., nie spełniał warunków do jej przyznania, gdyż był współwłaścicielem domu jednorodzinnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy, zatem miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tymczasem stanowisko to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznać należy za błędne. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, z późn. zm.), obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wprawdzie sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wszczęta formalnym wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2008 r., to jednak prawidłowo organy administracji przyjęły, iż na mocy art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273 (czyli poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej – Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej znowelizowanej ustawy. Przysługująca na podstawie powyższego przepisu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem, które funkcjonariusz służby więziennej otrzymuje wówczas, gdy nie posiada zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, oraz gdy nie jest możliwy przydział takiego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Wydając decyzję administracyjną, zarówno w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego, jak i pomocy finansowej na jego uzyskanie, konieczne jest uprzednie ustalenie, czy osoba, która ubiega się o przydział lokalu mieszkalnego, bądź też która zwraca się z wnioskiem o przyznanie stosownej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, na tle konkretnego stanu faktycznego spełnia ustawowe warunki przyznania takiej pomocy. Równocześnie, zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Więziennej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2. Analiza powyższych uregulowań wskazuje, że treść przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie może być rozpatrywana w oderwaniu od art. 187 ustawy, określającego negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. Wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje bowiem wyłączenie uprawnienia do uzyskania lokalu mieszkalnego w formie pomocy finansowej. Jednocześnie jednak organ służby więziennej stosując przepisy materialnego prawa administracyjnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie sposobu prowadzenia postępowania i orzekania. Zobowiązany jest zatem do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."). W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego jej załatwienia w oparciu o niewadliwe ustalenia faktyczne. Jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji uchybiły wskazanym regułom postępowania, poprzez mało wnikliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a więc na sposób zastosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego też, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wprawdzie pozostaje poza sporem, że w dniu [...] stycznia 2008 r. M. Ż. nabył w toku egzekucji sądowej w drodze licytacji publicznej nieruchomości prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym o powierzchni mieszkalnej [...] m2, a w dniu [...] marca 2008 r. Sąd Rejonowy przysądził na rzecz skarżącego te prawa, to jednak nie przesądza to jeszcze, że funkcjonariusz służby więziennej w tej dacie miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak podnosił skarżący nabyty w drodze przetargu budynek nie nadawał się do zamieszkania i wymagał remontu. Okoliczności powyższe zostały jednakże całkowicie pominięte przez organy administracji. W takiej sytuacji nie można było przyjąć, że funkcjonariusz spełnia negatywną przesłankę przyznania pomocy finansowej określoną w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Według art. 171 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co przesądza, iż kwestia przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nabrała szczególnego znaczenia, a więc wymaga dokładnego ustalenia i rozważenia stanu faktycznego konkretnej sprawy, gdyż nie zawsze nabycie przez funkcjonariusza służby więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, wyklucza przyznanie tej pomocy. W tej materii mieć należy na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. I OPS 7/08. Jakkolwiek została ona podjęta na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r., to jednak wywody w niej zawarte pozostają aktualne również pod rządami nowej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tam między innymi, że nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej, a trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie, czy w stanie surowym. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy ograniczyły się tylko do stwierdzenia, że w chwili złożenia wniosku skarżący był już właścicielem domu, stąd odmówiły pomocy finansowej na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na nabycie, remont domu jednorodzinnego oraz refinansowanie kosztów wadium i przybicia, na które miałaby zostać przeznaczona wnioskowana pomoc. Dlatego nie można przyjąć, że organy administracji wyczerpująco rozważyły okoliczności niniejszej sprawy i prawidłowo przyjęły, że skarżący spełnił negatywną przesłankę przyznania pomocy finansowej określoną w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Nieprawidłowe jest stanowisko organu automatycznie uznające, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową skarżący miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli z żadnego ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów nie wynika, aby tak rzeczywiście było. Uszło uwadze organów, że sposób nabycia przez skarżącego domu mieszkalnego (w toku egzekucji sądowej), rzadko prowadzi do możliwości wejścia w posiadanie egzekwowanego przedmiotu już w chwili przysądzenia własności, a tym samym możliwości faktycznego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Z reguły konieczne jest jeszcze wprowadzenie w posiadanie nabywcy po opróżnieniu domu mieszkalnego przez dłużnika. Organy nie ustaliły też stanu technicznego nabytego w drodze licytacji przez skarżącego domu, a zwłaszcza, czy w takim stanie, w jakim został on nabyty nadawał się do zamieszkanie bez potrzeby dodatkowych nakładów, oraz czy i ewentualnie na jaki okres opóźniło to faktyczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przez występującego o pomoc funkcjonariusza. W ocenie Sądu, organy administracji nie przestrzegały tym samym wszystkich reguł procesowych, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w zakresie prawidłowości postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym orzekaniu organy powinny wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Ubocznie tylko zwrócić należy uwagę, że kwestia wygaśnięcie stosunku służbowego M. Ż. z dniem [...] września 2010 r., z powodu ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby i nabycia przez niego uprawnień emerytalnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) wynika, że emerytom i rencistom zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Mając wskazane motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.