III SA/Lu 162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów 1.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz I. Sp. z o.o. w L. kwotę 100 ( sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia Spółki I. w L. na postanowienie Starosty z [...] grudnia 2008 r. o zawieszeniu postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] - Stare Miasto w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. A. W punkcie drugim postanowienia Starosta zobowiązał spółkę I.do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie prawa własności w odniesieniu do działki nr [...], na której znajduje się kamienica frontowa w postaci oficyny bocznej oraz budynek oznaczony nr [...]. Starosta stwierdził, że zapisy w ewidencji gruntów stanowią odzwierciedlenie stanu prawnego uwidocznionego w księgach wieczystych nr [...] dla działki nr [...] i nr [...] dla działki nr [...]. Dla działki nr [...], na której znajduje się budynek nr [...] i oficyna boczna kamienicy frontowej jest prowadzona księga wieczysta [...], w której skarżąca spółka nie ma ujawnionego prawa własności. Na to postanowienie zażalenie złożyła Spółka wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy, zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że zażalenie jest niezasadne. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wydając w przedmiotowej sprawie wyrok z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. akt: II SA/Lu 1007/01 stwierdził, że organ prowadzący ewidencję gruntów rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające i nie może tworzyć nowych stanów prawnych. Skoro w uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdza, że zapisy w ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. A. są zgodne z zapisami w księgach wieczystych. To wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów zgodnie z sugestią skarżącego może nastąpić tylko po zmianie zapisów w księgach wieczystych. Zmiany zapisów w księgach wieczystych, a tym samym i w ewidencji gruntów, można dokonać na mocy prawomocnego wyroku wydanego w wyniku przeprowadzonego postępowania przed sądem powszechnym, co zostało zapisane w sentencji postanowienia wydanego przez Starostę . Powyższy tok postępowania przed sądem powszechnym jest wskazany z uwagi na fakt, że spółka I.aktem notarialnym Repertorium A nr [...] sporządzonym w dniu [...] maja 2008 r. nabyła własność udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 423 m2 położoną w L. przy ul. A., objętej księgą wieczystą KW [...] oraz prawa i roszczenia dotyczące nie określonej części działki nr [...]. Z aktualnego wypisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wynika, że Spółka I. nie posiada żadnych wpisanych praw lub udziałów w tej nieruchomości. Dotychczas Spółka I. poza kwestionowaniem przebiegu granic działki nr [...] nie przedstawiła żadnej dokumentacji geodezyjnej lub prawnej na potwierdzenie swoich roszczeń w stosunku do działki nr [...]. Postępowanie przed sądem powszechnym spowoduje ostateczne wyjaśnienie sprawy własności budynków położonych przy ul. A. w L., a tym samym zasięgu prawa własności do określonych nieruchomości. Na postanowienie to Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że w omawianej sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, których rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. W rozpoznawanej sprawie dokonanie ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego należy do kompetencji organu. Przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi była weryfikacja granic działki [...] . Działka ta powstała w wyniku wadliwego - zdaniem skarżącej - podziału działki nr [...]. Powołane orzeczenie NSA potwierdziło brak materialnoprawnych podstaw tego podziału. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie można ocenić jako próbę uchylenia się organu od wydania merytorycznej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ opisał dość szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, że w związku z rozpoczętym w 1994 r. procesem komunalizacji udziału Skarbu Państwa w nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym Stare Miasto położonej w L. przy ul. A., zlecono jednostce wykonawstwa geodezyjnego opracowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej stanu prawnego tej nieruchomości. W wyniku badania ksiąg wieczystych powstała dokumentacja geodezyjno-prawna, która była podstawą dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów celem doprowadzenia do zgodności zapisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów. W miejsce działki nr [...] o pow. 0,1413 ha wpisano działki nr [...] o pow. 0,0990 ha i nr [...] o pow. 0,0423 ha. Na tej podstawie Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 1997 r. potwierdzającą nabycie z mocy prawa udział Skarbu Państwa w działce nr [...] o powierzchni 423 m2 wynoszący [...] części nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym [...]- Stare Miasto przy ul. A.. Od decyzji tej odwołanie złożył jeden ze współwłaścicieli a Wojewoda uznając zasadność odwołania zmienił swoją decyzję, wpisując udział Skarbu Państwa w wielkości [...] części nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna i była podstawą do ujawnienia wpisu własności w operacie ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej. Następnie pełnomocnik współwłaścicieli przedmiotowej działki wystąpił w dniu [...] września 2000 r. o wszczęcie postępowania weryfikacyjnego odnośnie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów. Prezydent Miasta decyzją z [...] stycznia 2001 r. orzekł ponownie o wprowadzeniu zmiany polegającej na wpisaniu w miejsce działki nr [...] działki nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania: A. K., J. K., J.K. i K. N. od decyzji pierwszej instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, a Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy uchylił obie decyzje. Następnie Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z [...] grudnia 2004 r. o wprowadzeniu zmiany odnośnie działki nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania uznał, że zmiana dotycząca działki nr [...] została już wprowadzona do operatu ewidencji gruntów w roku 1997 i w związku z tym nie można orzekać o jej ponownym wprowadzeniu. Decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2005 r. umarzająca postępowanie stała się ostateczna. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika współwłaścicieli stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2005 r. Dalsze prowadzone działania organu pierwszej instancji nie doprowadziły do rozstrzygnięcia sprawy. Spółka I. aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] maja 2004 r. nabyła własność udziału [...] części i aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] czerwca 2004 r. nabyła własność udziału [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 423 m2 położoną w L. przy ul. A., objętej księgą wieczystą KW [...] oraz prawa i roszczenia dotyczące nie określonej części działki nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego w L. postanowieniem wyznaczył Starostę do załatwienia tej sprawy. Starosta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., zawiesił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] - Stare Miasto w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. W punkcie drugim postanowienia Starosta zobowiązał spółkę I. do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie prawa własności w odniesieniu do działki nr [...], na której znajduje się kamienica frontowa w postaci oficyny bocznej oraz budynek oznaczony nr [...]. Starosta stwierdził, że zapisy w ewidencji gruntów stanowią odzwierciedlenie stanu prawnego uwidocznionego w księgach wieczystych nr [...] dla działki nr [...] i nr [...] dla działki nr [...]. Dla działki nr [...], na której znajduje się budynek nr [...] i oficyna boczna kamienicy frontowej jest prowadzona księga wieczysta [...], w której spółka I. nie ma ujawnionego prawa własności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że zapisy w ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...] i nr [...] są zgodne z zapisami w księgach wieczystych. Wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów zgodnie z sugestią skarżącego może nastąpić tylko po zmianie zapisów w księgach wieczystych. Zmiany zapisów w księgach wieczystych, a tym samym i w ewidencji gruntów, można dokonać na mocy prawomocnego wyroku wydanego w wyniku przeprowadzonego postępowania przed sądem powszechnym, co zostało zapisane w sentencji postanowienia wydanego przez Starostę . Powyższy tok postępowania przed sądem powszechnym jest wskazany z uwagi na fakt, że spółka I. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] sporządzonym w dniu [...] maja 2004 r. nabyła własność udziału [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętej księgą wieczystą KW [...] oraz prawa i roszczenia dotyczące nie określonej części działki nr [...]. Z aktualnego wypisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] l wynika, że Spółka I. nie posiada żadnych wpisanych praw lub udziałów w tej nieruchomości. Dotychczas Spółka I. poza kwestionowaniem przebiegu granic działki nr [...] nie przedstawiła żadnej dokumentacji geodezyjnej lub prawnej na potwierdzenie swoich roszczeń w stosunku do działki nr [...]. W ocenie organu postępowanie przed sądem powszechnym spowoduje ostateczne wyjaśnienie sprawy własności budynków położonych przy ul. A. i [...] w L., a tym samym zasięgu prawa własności do określonych nieruchomości. Wojewódzki Sądu Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna bowiem słusznie kwestionuje zawieszenie postępowania, a zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawując tę kontrolę, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek częściowo tylko z przyczyn podniesionych w jej uzasadnieniu. Podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie o charakterze stricte procesowym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków do czasu ustalenia prawa własności skarżącej do udziału we wskazanej nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97 – 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jest to instytucja ukierunkowana na zapewnienie racjonalności postępowania. Ma ona zastosowanie, w sytuacji, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia owo postępowanie dotknięte jest brakiem na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tegoż braku i podjęcie postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r. sygn. SA/Wr W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Stare Miasto w odniesieniu do działek [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. A., organy nieprawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu o własność w odniesieniu do działki nr [...]. Uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd sporu o własność nieruchomości nie jest bowiem niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm. ), osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - w myśl cytowanego art. 22 ust. 3 – chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Zatem rolą organów administracji w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków, była weryfikacja wniosku pod kątem rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającym z przedłożonych dokumentów. Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest zbiorem informacji obejmujących dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. W tym stanie, zdaniem sądu, organy orzekające w sprawie bez podstawy prawnej uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd sporu o własność nieruchomości za zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależne jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu ewidencyjnym. Ponadto, skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzającego rozstrzygnięcie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.