III SA/Lu 162/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...],1.10.2017 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego. Zaskarżone postanowienie wydano w sprawie, w której stan przedstawiał się następująco. W dniu 10 września 1979 r. w Urzędzie Gminy B. przed Naczelnikiem Gminy B. M. C. i jej wnuk S. C. zawarli umowę przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Umowę tę zawarto na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140). Przepis ten stanowił o szczególnej formie zawarcia czynności prawnej, której niezachowanie powodowało jej nieważność (art. 73 § 2 k.c.). Zawarcie umowy w tej formie zastępowało zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, wymaganej przez Kodeks cywilny przy przenoszeniu własności nieruchomości (art. 158 k.c.), co wynikało z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1980 r., sygn. akt II CZP 39/80 - OSNC rok 1981, nr 7, poz. 121. Przedmiotowa umowa stanowiła podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej. Po rozpatrzeniu wniosku H. W. z dnia [...] października 2017 r. o sprostowanie treści umowy, postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. Wójt Gminy B. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ stwierdził, że sprostowanie oczywistego błędu pisarskiego w umowie przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia 10 września 1979 r., sporządzonej w Urzędzie Gminy B., poprzez wpisanie zamiast zwrotu "C. S. s. S. " wyrażenia "C. S. s. E. " – nie jest sprawą administracyjną, ale cywilnoprawną. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez H. W. od powyższego postanowienia Kolegium utrzymało je w mocy i wyjaśniło, że między stronami umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego nawiązał się stosunek cywilnoprawny, regulowany przepisami prawa cywilnego. Sprawy tego rodzaju są sprawami cywilnymi, podlegającymi rozpoznaniu przez sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.c.). Nie jest to więc sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji publicznej, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Do sprawy tej nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożony przez skarżącą wniosek o sprostowanie ww. umowy nie wszczął postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji zbędna stała się ocena czy żądnie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak również postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Podniosła zarzuty rażącego naruszenie przepisów prawa, w szczególności: - art. art. 7, 8, 9, 10 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędne rozpoznanie sprawy; - art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie uznanie niniejszej sprawy za sprawę administracyjną; - art. 61a §1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w komparycji umowy przekazania własności gospodarstwa rolnego z dnia 10 września 1979 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia dnia [...] listopada 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 t.j; dalej jako "k.p.a."), który legł u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wspomniany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 26 października 2017 r. H. W. zwróciła się bowiem do Urzędu Gminy w [...] o sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w umowie przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia 10 września 1979 r. sporządzonej w Urzędzie Gminy B., poprzez wpisanie w treści owej umowy, zamiast zwrotu "C. S. s. S." ciągu słów "C. S. s. E.". P. to niewątpliwie miało na celu wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., które miało być zakończone wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony. Stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może, z urzędu lub na żądanie strony, prostuje w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowaniu w trybie określonym w powołanym przepisie podlegają zatem jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Przepisy k.p.a. nie zawierają ustawowej definicji tych pojęć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie ugruntował się pogląd, że błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Na równi z błędami pisarskimi potraktowano inne oczywiste omyłki (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 863/00). Przyjmuje się przy tym, że sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisem art. 113 § 1 k.p.a., gdyż przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Wady te charakteryzuje przy tym ich oczywistość. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też omyłki wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Nie podlegają natomiast sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa – a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może więc prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Niedopuszczalne jest również obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w odniesieniu do okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie. Skarżąca domagała się dokonania sprostowania umowy nr [...] z dnia 10 września 1979 r. dotyczącej przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji publicznej, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Zakres zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 i 2 tej ustawy. W zakresie wydawania decyzji art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W szczególności Kodeks reguluje ogólne postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 i 2), postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji rządowej a organami jednostek samorządu terytorialnego, między innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, o których mowa w pkt 2 (art. 1 pkt 3), postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4), nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5), tryb europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1 pkt 6), postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art. 2) oraz – w wąskim zakresie – postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych (art. 180–181). Przepisy Kodeksu normujące to postępowanie mają zastosowanie wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, wskazujące na typ organu stosującego prawo, norm prawnych przez ten organ stosowanych, decyzji stosowania prawa oraz sprawy będącej przedmiotem tej decyzji. Z przyjmowanego w teorii prawa rozróżnienia między aktami stanowienia i aktami stosowania prawa wynika, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne załatwianie spraw ogólnych w formie aktów stanowienia prawa, które są wydawane w innych postępowaniach i procedurach tworzenia prawa. Zauważyć należy, że umowa, której treść, zgodnie z wnioskiem strony, winna ulec sprostowaniu została wydana na podstwie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140). Przepis ten stanowił o szczególnej formie zawarcia czynności prawnej, której niezachowanie powodowało jej nieważność (art. 73 § 2 k.c.), przy czym zawarcie umowy w tej formie zastępowało zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, wymaganej przez Kodeks cywilny przy przenoszeniu własności nieruchomości (art. 158 k.c.), co wynikało z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1980 r., sygn. akt II CZP 39/80 - OSNC rok 1981, nr 7, poz. 121. Zawarcie tej umowy spowodowało przeniesienie własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Takie postępowanie nie mieści się w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy indywidualne są rozstrzygane (załatwiane) przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decyzją stosowania prawa jest zatem kwalifikowany akt administracyjny odpowiadający warunkom przewidzianym w art. 104 i przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że decyzja administracyjna jest aktem władczym, wydawanym w ramach stosunku administracyjnego, którym to aktem organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków podmiotów "zewnętrznych" tj. nienależących organizacyjnie do struktury organów administracji publicznej. W przypadku wykładni obowiązujących przepisów prawa nie może być mowy o konkretyzacji praw ani obowiązków o charakterze administracyjnym czyli o "sprawie indywidualnej" w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 k.p.a. Ponadto decyzja administracyjna może zostać wydana tylko wówczas, gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego to przewidują. Podkreślić należy, że stronami umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia 10 września 1979 r., sporządzonej przed Naczelnikiem Gminy w Urzędzie Gminy B. byli M. C. oraz S. C.. Zatem w niniejszej sprawie organ administracji nie podejmował władczego rozstrzygnięcia konkretyzującego prawa lub obowiązki wymienionych wyżej podmiotów. W związku z powyższym organ administracji nie miał kompetencji do sprostowania treści umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego i prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, tj. z powodu cywilnego charakteru sprawy. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ uzasadnił swoje stanowisko i wyjaśnił podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe rozważania na względzie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.