III SA/Lu 164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] września 2015 r. (Nr [...]) o ustaleniu W. W. (skarżącemu) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Powołana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 16 maja 2011 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w L. (organu I instancji) wniosek producenta rolnego W. W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok. Ostateczne rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] września 2012 r. (Nr [...]), którą przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł, w tym dla: 1) pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 – w wysokości [...] zł, obejmującej: a) w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 26,24 ha w wysokości [...] zł, b) koszty transakcyjne – [...] zł. 2) pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 – w wysokości [...] zł, obejmującej: a) wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 3,78 ha w wysokości [...] zł, b) koszty transakcyjne – [...] zł. Wskazaną decyzją stwierdzono jednocześnie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest dzień 15 marca 2011 r. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego. W kolejnym roku producent rolny złożył wniosek kontynuacyjny, który został rozstrzygnięty pozytywnie w całości przez organ I instancji decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. (Nr [...]), którą na rok 2012 przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł. W dniu 14 maja 2013 r. producent rolny złożył w organie I instancji kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – na rok 2013. Rozstrzygnięcie tego wniosku poprzedziło przeprowadzenie przez organ w jego gospodarstwie rolnym kontroli, której wyniki udokumentowano w sporządzonym na tę okoliczność raporcie z czynności kontrolnych. Decyzją z dnia 26 marca 2014 r. (Nr [...]) organ przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego (Nr [...]) w dniu 5 czerwca 2014 r., na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Dlatego organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 21 października 2014 r. (Nr [...]) orzekł o przyznaniu płatności skarżącemu rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, w kwocie [...]zł. Na skutek odwołania producenta rolnego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r. (nr [...]), uchylił decyzję organu I instancji oraz przyznał W. W. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta była ostateczna, a przyznane środki finansowe zostały beneficjentowi wypłacone. W dniu 26 marca 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych W. W. w roku 2011 oraz 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Dlatego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. (Nr [...]) organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (Nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. . Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2015 r. (Nr [...]), organ I instancji ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (za rok 2011 i 2012), w wysokości [...] zł. W wyniku odwołania strony od powyższej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie zaskarżoną w tej sprawie decyzją. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że skarżący W. W. w 2014 r. nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.) oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W związku z tym, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte w dniu 26 marca 2015 r., czyli po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), podstawę postępowania w sprawie ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego stanowią przepisy wskazanego ostatnio rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Ponieważ w czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w realizacji przez producenta rolnego programu rolnośrodowiskowego na różnych działkach, to w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tego tytułu w latach 2011 i 2012, organ ustalił wysokość tych płatności łącznie na poziomie [...] zł. Na wskazaną kwotę składają się następujące nienależne płatności: Z uwagi na zaniechanie przez stronę prowadzenia działalności rolniczej na części działki rolnej oznaczonej lit. "U" na pow. 0,15 ha (powierzchnia stwierdzona podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie wyniosła 1,27 ha, a zadeklarowana była większa i wynosiła 1,42 ha), to nienależnie pobrana kwota środków pomocowych za rok 2011 i 2012 wyniosła 360,00 zł. Kwota ta została określona następująco: Wariant 4.1 (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha za dany rok) = 0,15 ha x 1.200,00 zł = 180,00 zł. Ponieważ dotyczyło to 2 kolejnych lat (2011 i 2012), to kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w tym wariancie wyniosła 360,00 zł (2 x 180,00 zł). Przeprowadzone czynności na miejscu dla działki rolnej "A" o pow. 0,10 ha wykazały, że rolnik wykosił całą jej powierzchnię i zastosowano kod N11. Na działkach rolnych "ALL" o powierzchni 0,50 ha oraz "E" o powierzchni 0,38 ha, kontrola na miejscu stwierdziła, że rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą cześć tych działek rolnych, w szczególności inną niż zaznaczona na materiale graficznym, wobec czego zastosowano kod P020. W przypadku działki rolnej "AB" stwierdzono, że rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą cześć działki rolnej, w szczególności inną niż zaznaczona na materiale graficznym wobec czego zastosowano kod P020 oraz pozostawił większą niż 10%, lecz mniejszą niż 50% nieskoszoną część powierzchni działki, a przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej – zastosowano kod P018. Na działce "AC" stwierdzono nieprawidłowość oznaczono kodem P11 – wykoszenie całej powierzchni. W przypadku działek rolnych "B" oraz "BFF" przeprowadzona kontrola stwierdziła pozostawienia mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki mniejszej niż 30% nieskoszonej powierzchni działki rolnej i zastosowano kod P017. Organ podkreślił przy tym, że są to naruszenia wymogu, o którym mowa w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku. Z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia w przestrzeganiu przez producenta rolnego wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 22.208,41 zł. Na kwotę tę składają się płatności obejmujące zarówno rok 2011, jak i 2012. Odnośnie roku 2011, kwota płatności rolnośrodowiskowej przyznana za ten rok w ramach wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – wyniosła 34.110,25 zł, powierzchnia uwzględniona w płatności wynosiła 26,24 ha, płatność za hektar 1.200,00 zł (1.200,00 zł x 26,24 ha = 31.488,00 zł), a koszty transakcyjne – 2.622,25 zł. Uśredniona płatność do 1 ha z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych wynosiła 1.299,9333079 zł (34.110,25 zł : 26,24 ha). Procent zmniejszenia dla działki "AB" wynosi zatem z tytułu nieprawidłowości (P020 – 50%, P018 – 30%) łącznie 80%, a kwota do zwrotu [...] zł (9,00 ha x [...] zł x 80%). Procent zmniejszenia dla działki "AC" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P11) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (2,00 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "AL" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P020) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,50 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "BF" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P017) – 10%, a kwota do zwrotu [...] zł (1,30 ha x [...] zł x 10%). Procent zmniejszenia dla działki "E" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P020) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,38 ha x [...] zł x 50%). Odnośnie płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na 2011 rok w ramach wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, kwota płatności wynosiła [...] zł, powierzchnia uwzględniona w płatności – 3,78 ha, płatność na 1 hektar – [...] zł, a koszty transakcyjne – [...] zł. Uśredniona płatność do 1 ha z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych wyniosła [...] zł (5.556,35 zł: 3,78 ha). Procent zmniejszenia dla działki "A" wynosi z tytułu nieprawidłowości (N11) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,11 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "B" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P17) – 10%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,45 ha x [...] zł x 10%). Odnośnie roku 2012 kwota płatności rolnośrodowiskowej przyznana za ten rok w ramach wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – wyniosła [...] zł, powierzchnia uwzględniona w płatności wynosiła 26,24 ha, płatność za hektar [...] zł (1.200,00 zł x 26,24 ha = [...] zł). Procent zmniejszenia dla działki "AB" wynosi zatem z tytułu nieprawidłowości (P020 – 50%, P018 – 30%) łącznie 80%, a kwota do zwrotu [...] zł (9,00 ha x [...] zł x 80%). Procent zmniejszenia dla działki "AC" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P11) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (2,00 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "AL" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P020) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,50 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "BF" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P017) – 10%, a kwota do zwrotu [...] zł (1,30 ha x [...] zł x 10%). Procent zmniejszenia dla działki "E" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P020) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,38 ha x [...] zł x 50%). Odnośnie płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na 2012 rok w ramach wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, kwota płatności wynosiła [...] zł, powierzchnia uwzględniona w płatności – 3,78 ha, płatność na 1 hektar – [...] zł. Procent zmniejszenia dla działki "A" wynosi z tytułu nieprawidłowości (N11) – 50%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,11 ha x [...] zł x 50%). Procent zmniejszenia dla działki "B" wynosi z tytułu nieprawidłowości (P17) – 10%, a kwota do zwrotu [...] zł (0,45 ha x [...] zł x 10%). Kwota do zwrotu z tytułu stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu norm i wymogów wyniosła zatem za rok 2011 – [...] zł, a za rok 2012 – [...] zł, co razem za lata 2011 i 2012 stanowi [...] zł. Uwzględniając zaś wyliczoną na wstępie sumę [...] zł, łącznie za wskazane lata ustalona nienależna kwota pobranych płatności rolnośrodowiskowych wyniosła [...] zł. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania organ stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie producenta rolnego w dniach od 16 do 20 grudnia 2013 r. w ramach programu rolnośrodowiskowego organ wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających o zgłoszeniu do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności. Stąd brak podstaw do zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący W. W. wyraził swoje ogólne niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że decyzje przyznające mu płatności za lata 2011 i 2012 maja walor ostateczności, a zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., organ może je zmieniać tylko za jego zgodą. On zaś takiej zgody nigdy nie wraził. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 28 grudnia 2015 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że nie zgadza się z ustaleniami pokontrolnymi, które stały się podstawą do wyliczenia kwoty płatności podlegającej zwrotowi. Podniósł, że nie był obecny w trakcie kontroli, a jej ustalenia nie odnoszą się do okoliczności wskazujących, że realizuje w całości zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Nie zgodził się także z tym, że w kwocie którą organ wyliczył jako nienależna, znajdują się koszty transakcyjne oraz poniesione przez niego koszty ekspertyzy ornitologicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są dotknięte wadami, które skutkują koniecznością ich uchylenia. Pomimo tego, że zarzuty podniesione w skardze nie zawierały uzasadnionych podstaw, to z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od rodzaju, wagi i zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Na wstępie trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie istotne było precyzyjne określenie ram sporu do jakiego doszło pomiędzy skarżącym a organami rozpoznającymi sprawę. Zaskarżona decyzja dotyczy mianowicie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego pomocowych środków finansowych z tytułu realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, do realizacji którego zobowiązał się on w dniu 15 marca 2011 r. Konieczność rozważania tego zagadnienia wynikała z tego względu, że stwierdzono nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego tego programu, a ściślej chodziło o weryfikację płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu na rok 2011 i 2012, na podstawie decyzji właściwych organów wydanych w dniach 27 września 2012 r. oraz 9 stycznia 2013 r. Istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się przez producenta rolnego do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania. Składając wniosek o przyznanie płatności w roku 2011 skarżący podjął 5-letnie zobowiązanie, którego treścią – biorąc pod uwagę pakiety płatności objęte realizowanym programem – było utrzymywanie trwałych użytków zielonych na powierzchni 26,31 ha (pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk poza obszarami Natura 2000; wariant 4.1. – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) oraz na powierzchni 3,88 ha (pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000; wariant 5.1. – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków), przez cały okres realizacji zobowiązania. Okolicznością niesporną w tej sprawie było to, że skarżący zobowiązania tego nie dotrzymał, czego w istocie nie kwestionował. Czynności kontrolne na miejscu przeprowadzone w okresie od 16 do 20 grudnia 2013 r. w jego gospodarstwie rolnym wykazały błędy, polegające na rozbieżności pomiędzy powierzchnią upraw zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a powierzchnią stwierdzoną faktycznie podczas kontroli na miejscu. Uchybienia te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W takiej zaś sytuacji doszło w niniejszej sprawie do ustalenia rodzaju i wysokości sankcji z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez producenta rolnego. Płatności rolnośrodowiskowe są przyznawane na wniosek zainteresowanego producenta rolnego. Dlatego stwierdzenie naruszenia realizacji zobowiązania w tym zakresie podlega określonym prawem sankcjom. Ogólną podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnych stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1512). Przepis ten określa jednak tylko ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji administracyjnej przez organy Agencji, szczegółowe zaś przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze. Funkcje te spełnia również powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). Organ trafnie powołał przy tym przepisy przejściowe, z których wynika, że pomimo formalnego uchylenia tego rozporządzenia, do spornych płatności znajduje ono zastosowanie. Według art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przywołany przepis wprowadza zatem ogólną zasadę obowiązku zwrotu (odzyskiwania) płatności w razie naruszenia wykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednakże nie określa szczegółowo przesłanek ustalenia wysokości zwrotu przyznanych i wypłaconych już uprzednio środków pomocowych. Jak przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie, warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Oznacza to, że – co do zasady – dla ewentualnego ustalenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych nie jest konieczne uprzednie wzruszenie decyzji przyznających pomoc (podobnie w wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. III SA/Lu 1797/15). Przesłanki ustalenia nienależenie pobranych płatności określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.; zwanej dalej także rozporządzeniem "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych"), wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwój Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1387, z późn. zm.). Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Zasadom tym odpowiada treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., który reguluje dwie odrębne kwestie. Po pierwsze, określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38 tego rozporządzenia). Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39), rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. Wynika to z zasady, że nie można tworzyć podstawy prawnej decyzji administracyjnej czerpiąc z dwóch różnych regulacji, które się wykluczają. Dlatego trzeba zauważyć, że § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec skarżącego przepis ten został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na rok 2013. Kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 stycznia 2015 r. i nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło zaś innej kwestii, to jest zgodności z prawem ustalenia obowiązku skarżącego dotyczącego zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie decyzji z dnia 27 września 2012 r. oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., a więc płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych skarżącemu za lata 2011 i 2012. Tymczasem przesłanki zwrotu – jak już wyżej wskazano – określa § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Stąd też istotnym w tej sprawie był również fakt, że przepis § 39 rozporządzenia pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2011, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, podlegał zmianom. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r., zmieniające rozporządzenie "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych" (Dz.U. z 2013 r. poz. 1312). W wyniku tej zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w ten sposób, że "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Zmiana ta nie ma wprawdzie istotnego znaczenia dla badanej sprawy, jednak istotniejsze są dalsze zmiany analizowanego przepisu. Z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r., zmieniające rozporządzenie "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych" (Dz.U. z 2014 r. poz. 324). W wyniku tej zmiany dodano w § 39 ust. 2 rozporządzenia pkt 2a. Od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Z kolei spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 4 i 5, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do omawianego już wyżej art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Oznacza to w konsekwencji, że kluczowe znaczenie w sprawie miała treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z jego § 2, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy, gdyż przedmiotem sprawy była kwestia nie przyznania, ale zwrotu płatności. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 26 marca 2015 r., a więc już po wejściu w życie tego rozporządzenia. Przy tym w sprawie tej nie miało miejsca wznowienie postępowania, co wyklucza zastosowanie punktu 2. Argumentując a contrario można stwierdzić, że skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, to w sprawie tej należało stosować przepisy rozporządzenia w sprawie płatności z 2013 r., w brzmieniu nadanym tym przepisom nowelizacją z 2014 roku. Organy orzekające konsekwentnie w swoich decyzjach powoływały § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., w brzmieniu z listopada 2013 r., pomijając tym samym wskazania płynące z przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 i 2015 r. W konsekwencji stosując wadliwą podstawę materialnoprawną swoich decyzji organy dopuściły się błędu, który musiał skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w obu instancjach (art. 145 § 1 pkt lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.). Błąd ten miał zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, którą należało zastosować w tej sprawie, jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2. W nowym aktualnym brzmieniu należało zatem uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z tą zasadą. Konkluzje Sądu wspiera też analiza sposobu ustalenia przez organy wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. Ustalając tę kwotę organy dokonały operacji, które w swoich wyliczeniach nijak mają się do opisanego wyżej sposobu prawidłowego określenia wysokości tego rodzaju należności. Tymczasem z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organy zastosowały poszczególne procentowe zmniejszenia płatności i kody. Sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik ten ma jednak zastosowanie do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego przez § 38 rozporządzenia, nie zaś do kwestii zwrotu płatności, o której należy rozstrzygać w oparciu o § 39 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39 rozporządzenia, który precyzuje sposób ustalania nienależnych płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na niewyjaśnionych należycie podstawach prawnych, co oznacza naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) i potwierdza konkluzję o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, która ten błąd zainicjowała (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Kolejnym błędem organów obydwu instancji było pominięcie treści § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. Przepis ten stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: (1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; (2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r. Należy dla porządku przypomnieć, że powoływany art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.), w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa, państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego. Trzeba przy tym wyjaśnić, że wprawdzie rozporządzenie nr 1974/2006 utraciło moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. (art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE, seria L, nr 227, s. 1, ze zm.). Reasumując, decyzje wydane w obu instancjach podlegają uchyleniu z powodu błędów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, nie zaś wskazanych w skardze. Uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach powoduje zaś konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. . Rolą organu będzie przede wszystkim zadbanie o uniknięcie tych błędów, wytkniętych przez sąd. Przede wszystkim zaś organ winien zastosować właściwe przepisy, to jest § 39 rozporządzenia z 2013 r., w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. oraz rozważyć również, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania § 39 ust. 4 tego rozporządzenia. Z przytoczonych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a., według którego, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na koszty te składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.