III SA/Lu 165/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że decyzje wskazane w punkcie 1 nie mogą być wykonane w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa i art. 40 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K. od decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia obcego na okres 1 roku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzją organu I instancji ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości K. urządzenia obcego na okres 1 roku, tj. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. Od tej decyzji Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K. złożyło odwołanie, podnosząc, że przyłącze zostało wykonane w roku 2004 i na podstawie wówczas obowiązujących przepisów właścicielka budynku uiściła opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego. Po rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w dniu [...] 2005 r. strona złożyła do Zarządu Dróg Wojewódzkich wniosek w sprawie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] dla umieszczenia w nim przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w K. Organ I instancji w dniu [...] 2006 r. wydał stosowne zezwolenie nakładając jednocześnie na stronę obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzenia wodociągowego, na podstawie art. 40 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 40 ust. 5 tej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłata ta pobierana jest za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Strona w odwołaniu podnosi, że urządzenie wodociągowe zostało wykonane w 2004 r. i na podstawie wówczas obowiązującego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właścicielka obiektu, do którego prowadzono przyłącze wodociągowe, uiściła z tego tytułu jednorazową opłatę za zajęcie pasa drogowego. Jednakże z uwagi na zmianę brzmienia przepisu art. 40 ust. 5 od dnia 5 października 2005 r., obecnie korzystanie z pasa drogowego podlega corocznej opłacie stosownej do czasu jego trwania. Dotyczy to urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie wyjątków i dotyczy wszelkich urządzeń znajdujących się w pasie drogowym bez względu od kiedy ma to miejsce, a istotne jest, iż opłacie podlega korzystanie z pasa drogowego po dniu 4 października 2005 r. Ponadto ustawa, która zmieniła brzmienie przepisu art. 40 ust. 5 nie zawierała w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych, toteż należy je stosować do wszystkich stanów faktycznych, które wypełniają dyspozycję tego przepisu, bez względu na chwilę ich powstania, jeżeli stan ten trwa nadal. Z tego względu opłata naliczona została z tytułu korzystania z pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzenia obcego tj. przyłącza wodociągowego, a podmiotem zobowiązanym do jej uiszczenia jest strona, będąca właścicielem infrastruktury. Na wyżej wymienioną decyzję organu odwoławczego w dniu [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K., z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086 ze zm.), obowiązujący w momencie wykonania przyłącza nie przewidywał opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Opłatę roczną wprowadził dopiero zmieniony art. 40 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2005 r. Zatem oczywiste jest, że znowelizowana ustawa przewidująca pobieranie opłaty rocznej znajduje zastosowanie wyłącznie do zdarzeń, które miały miejsce po jej wejściu w życie. Bezsporne jest również, że przyłącze wodociągowe, od którego naliczona została opłata roczna zostało przejęte od inwestora w listopadzie 2004 r. Art. 40 cytowanej wyżej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym przewidywał pobieranie opłaty jednorazowej. Opłata taka w rozpatrywanym przypadku została uiszczona, a zatem roszczenie o jej zapłatę wygasło. W tej sytuacji stosowanie ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym po dniu 4 października 2005 r. do wszystkich urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, również do tych, które zostały tam umieszczone przed tą datą, stanowi naruszenie zasady nie działania prawa wstecz oraz zasady pewności prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, sąd uwzględnia skargę i stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jako, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), skarga podlegała uwzględnieniu, z przyczyn wziętych pod uwagę przez sąd z urzędu. Sprawa podlegająca rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu dotyczy udzielenia przez właściwy organ zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia opłaty z tym związanej, a przepisy regulujące tą materię zostały umieszczone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust 3 i 5, zezwolenie, o którym mowa wyżej, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę tą, w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu określonym wcześniej, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Jeśli chodzi o określenie warunków niezbędnych do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, warunki te zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. wydanym w tej sprawie na podstawie art. 40 ust. 16 powołanej wcześniej ustawy. Rozporządzenie to, w § 1 ust. 1 stanowi przede wszystkim, iż zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś w § 1 ust. 2 wymienia niezbędną treść takiego wniosku. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, zauważyć należy, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] adresowaną do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K., w której zezwolił mu na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] w mieście K. przyłącza wodociągowego o pow. ogólnej 0,30 m2 i ustalił za to umieszczenie opłatę roczną, uczynił to bez wniosku strony w tym przedmiocie. Co prawda z treści decyzji wynika, jakoby Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K. w dniu [...] 2005 r. złożyło do zarządcy drogi wniosek w tej sprawie, to jednak analiza akt sprawy wskazuje, że adresat decyzji takiego wniosku nigdy nie składał. Wcześniej, wnioskiem z dnia [...] M. C. zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] 2004 r. w celu przeprowadzenia robót – wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego przy ul. U. Decyzją z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich po rozpatrzeniu tego wniosku zezwolił M. C. na zajęcie w dniu [...] pasa drogowego w celu prowadzenia robót – budowy przyłącza wodociągowego i ustalił za to zajęcie opłatę. Następnie w dniu [...] 2005 r. po rozpoznaniu, jak wynika z treści decyzji, również powyższego wniosku z dnia [...] 2004 r., wydał decyzję nr [...], skierowaną także do M. C., w której zezwolił na umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] w mieście K. (ul. U.) w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. i ustalił z tego tytułu odpowiednią opłatę. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się decyzją ostateczną, wobec czego nie podlega ocenie przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu. W dniu [...]grudnia 2005 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich skierował do M. C. pismo, w którym przypomniał, iż z dniem [...] grudnia 2005 r. wygasa ważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym przyłącza wodociągowego i zwrócił się jednocześnie z zapytaniem, czy urządzenie to nadal pozostanie w pasie drogowym, czy też zostanie usunięte. Jednocześnie pouczył stronę, iż w przypadku, gdyby urządzenie miało dalej pozostawać w pasie drogowym, należy podać okres na jaki zostało umieszczone, w przeciwnym wypadku zarząd uzna, iż pozostaje ono tam bez zezwolenia, co skutkować będzie naliczaniem odpowiednich kar. W odpowiedzi na to pismo M. C. pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformowała Zarząd Dróg Wojewódzkich, iż z dniem [...] listopada 2004 r. przekazała przyłącze wodociągowe Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformowała, że według jej opinii, przyłącze to pozostanie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] w K. przez czas nieokreślony oraz, iż właścicielem przyłącza jest obecnie wyżej wymieniona spółka –Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Po otrzymaniu tego pisma Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał decyzję z dnia [...] 2006 r., nr [...], którą skierował do obecnego właściciela przyłącza wodociągowego –Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – sp. z o.o. w K. i w której zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] w m. K. (ul. U.) przyłącza wodociągowego bez określenia terminu tego umieszczenia oraz ustalił roczną opłatę z tego tytułu. Ta decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006 r. Jak widać z powyższego, organ I instancji wydał decyzję skierowaną do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – sp. z o.o. w K. w sprawie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego, bez wniosku strony w tym zakresie. Bo chociaż w decyzji podał, iż decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2005 r. wyżej wymienionej spółki, to jednak z akt sprawy wynika, że spółka ta nigdy do Zarządu Dróg Wojewódzkich wniosku w tej sprawie nie składała (ani żadnego innego pisma, w którym złożyłaby oświadczenie w tej sprawie), zaś jedyne pismo z tej daty – M. C., w którym wyraziła opinię na temat czasu umieszczenia przyłącza w pasie drogowym, za taki wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – sp. z o.o. w K. nie można uznać. Skoro zatem Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał decyzję w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez wniosku, zaś organ odwoławczy taką decyzję utrzymał w mocy, należy uznać, iż obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481). Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.