III SA/Lu 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M.K. - Dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. Podlaskim na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. oddala skargę. III SA/Lu 166/08 UZASADNIENIE Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] o nałożeniu na M. K. grzywny w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] dotyczącej stołówki internatu Zespołu Szkół Ekonomicznych w M. P. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119-124 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) nałożył na M. K. – Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych w M. P. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] oraz obowiązek wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 30 zł. Jednocześnie wezwał M. K. do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. P. lub gotówką do kasy stacji w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym do dnia 1 września 2008r. Organ egzekucyjny w wydanym postanowieniu poinformował zobowiązanego, że w przypadku nie wykonania obowiązku w wyżej wymienionym terminie, zostaną nałożone kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, natomiast w przypadku nie wpłacenia nałożonej powyższym postanowieniem kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Na powyższe postanowienie zobowiązany M. K. złożył zażalenie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot nałożonej grzywny i opłaty za czynności egzekucyjne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 13 września 2007 r. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. o zmianę terminu modernizacji zaplecza kuchennego stołówki do dnia 31 sierpnia 2008 r. ponieważ od lipca 2007 r. prowadzone są prace remontowe przy elewacji budynku A internatu, które także były zalecone przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...]. Fundusze przyznane uchwałą przez Radę Powiatu na remont pomieszczeń internatu budynku B starczyły tylko na zakup materiałów. Szkole nie przekazano natomiast środków finansowych na modernizację kuchni. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że bez zgody rady Powiatu Dyrektor Szkoły nie ma możliwości przesuwania kwot pieniężnych z jednego paragrafu na drugi. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ zażaleniowy uzasadniając swe rozstrzygniecie przytoczył w pierwszej kolejności przebieg postępowania administracyjnego, które w efekcie doprowadziło do prowadzonej przeciw M. K. egzekucji. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2004 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli sanitarnej i stwierdzeniu szeregu nieprawidłowości higieniczno-sanitarnych, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]. Nałożono w niej na Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych w M. obowiązek zorganizowania i właściwego wyposażenia pomieszczeń obróbki brudnej i prawidłowego urządzenia stanowiska pracy w pomieszczeniu kuchni właściwej, zakreślając termin realizacji do dnia 31 grudnia 2004 r. Kontrola sprawdzająca przeprowadzona w dniu [...] lutego 2005 r. wykazała niewykonanie wyżej wymienionych obowiązków. Zobowiązany kilkakrotnie zwracał się z prośbą o zawieszenia wykonania nałożonych na niego obowiązków. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. za każdym razem przychylał się do jego prośby. Organ II instancji stwierdził, iż wobec faktu, że M. K. nie wykonał nałożonych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. obowiązków, brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego postanowienia, a nałożona grzywna stanowi środek przymusu dla wyegzekwowania stanu sanitarnego zgodnego z wymaganiami higieniczno-zdrowotnymi. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowych obliczeń grzywny i nałożył ją zgodnie z przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wniósł M. K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że budynki internatu Zespołu Szkół Ekonomicznych im. [...] w M. P. są własnością Starostwa Powiatowego w B. P. Zostały one wybudowane w latach 1954-1958 i wymagają dużego nakładu finansowego. Środki na ich utrzymanie są przydziale przez Radę Powiatu ze wskazaniem na konkretne cele, a Dyrektor szkoły jest związany treścią uchwały. Z tego też powodu realizacja zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 1999 r. mogła zostać rozpoczęta dopiero w roku 2007 po uchwale Rady Powiatu przyznającej Zespołowi Szkół Ekonomicznych kwotę 250 tyś. zł. Przy czym fundusze przyznane przez Radę Powiatu przeznaczone były tylko na remont elewacji internatu. Skarżący wskazał, że o środki na wykonanie pozostałych zaleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. występuje do Rady Powiatu corocznie, ale ich nie otrzymuje. W swojej skardze M. K. zawarł również wniosek o przyznanie mu odszkodowania w wysokości 500 tyś. zł za poniesione straty moralne spowodowane traktowaniem go jako przestępcy i ciągłym straszeniem postępowaniem egzekucyjnym co w konsekwencji doprowadziło go do powstania choroby nadciśnieniowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. nie znajdując podstaw do merytorycznej zmiany zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg postępowania administracyjnego wszczętego [...] kwietnia 2004 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sanitarnej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wydał [...] maja 2004 r. decyzję, w której nałożył na Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych obowiązek zorganizowania i wyposażenia pomieszczeń obróbki brudnej oraz prawidłowego urządzenia stanowiska pracy w pomieszczeniu kuchni właściwej (dot. stanowisk do mycia: sprzętu produkcyjnego, warzyw, mięsa oraz ryb) z zakreśleniem terminu na jego wykonanie do dnia 31 grudnia 2004 r. Kontrola sprawdzająca wskazała, że zobowiązany nie przeprowadził wymaganych zmian i remontów, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. skierował do niego upomnienie w dniu [...] stycznia 2005 r., a następnie doręczył tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2005 r. M. K. złożył od niego odwołanie, w którym wyjaśnił, że niewykonanie nakazów w zakreślonym terminie było spowodowane brakiem środków finansowych, określił że obowiązki zostaną wykonane w miesiącach lipcu i sierpniu 2005 r. po otrzymaniu funduszy ze Starostwa Powiatowego oraz wniósł o przedłużenie terminu wykonania nakazów do 31 października 2005 r. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek postanowieniem z [...] lutego 2005 r. zawieszając postępowanie egzekucyjne do dnia 31 października 2005 r. Na przełomie lat 2005-2007 r. M. K. zwracał się jeszcze trzykrotnie z prośbą o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i w każdym przypadku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. przychylał się do jego prośby. Kolejne kontrole sprawdzające wskazywały, że zobowiązany nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożył na M. K. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków decyzyjnych. Organ II instancji stwierdził, że zobowiązany nie przedstawił żadnych okoliczności, które miałyby wpływ na prawidłowość postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Jedynym argumentem, jaki został zawarty w skardze jest niedobór środków finansowych Zespołu Szkół Ekonomicznych na cele remontowo- modernizacyjne. Wskazał, że skarżący z tytułu pełnienia funkcji dyrektora tej jednostki ponosi pełną odpowiedzialność za jej działanie, łącznie z zabezpieczeniem należytych warunków higieniczno-sanitarnych w komórce żywieniowej internatu. Do organów Inspekcji Sanitarnej nie należy rozwiązywanie problemów organizacyjno-ekonomicznych nadzorowanych szkół. Jednocześnie organ nadzoru sanitarnego wykazywał w okresie od 2004-2007 r. zrozumienie dla warunków w jakich funkcjonuje placówka czego dowodem jest kilkakrotne w tym czasie zawieszanie na wniosek zobowiązanego postępowania egzekucyjnego i ustalanie dłuższych terminów na wykonanie obowiązków decyzyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2), obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś oceny ich pod względem słuszności i celowości. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którą organ nałożył na skarżącego wobec niewykonania przez niego dobrowolnie obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] maja 2004 r., dotyczącego stołówki internatu Zespołu Szkół Ekonomicznych w M. P. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązanego tego właśnie nakazu, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania tytułu egzekucyjnego, jakim jest decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] wydana na postawie art. 27 i 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn. z 1998 r. Dz. U. nr 90 poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego nakładająca na Dyrektora Zespołu Szkół w M. P. wykonanie wymaganego obowiązku, a mianowicie: 1. zorganizowanie i wyposażenia pomieszczenia obróbki brudnej, 2. odnowienie ścian i sufitu magazynu ziemniaków, 3. zorganizowanie prawidłowe stanowiska pracy w pomieszczeniu kuchni właściwej, 4. zapewnienie na potrzeby zakładu odpowiedniej ilości i jakości wody bieżącej odpowiadającej wymaganiom sanitarnym, 5. zorganizowanie prawidłowych warunków do mycia i dezynfekcji jaj, 6. zapewnienie prawidłowych warunków do przechowywania odzieży ochronnej, 7. zapewnienie prawidłowych warunków do przechowywania sprzętu porządkowego, 8. wyposażenie zakładu w prawidłowe pojemniki na odpadki poprodukcyjne. Od powyższej decyzji M. K. nie złożył odwołania we wskazanym w pouczeniu terminie. Wobec uchylania się skarżącego od realizacji nałożonego obowiązku organ egzekucyjny (będący w tym przypadku jednocześnie wierzycielem - art. 5 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) skierował do skarżącego upomnienie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] wzywające do wykonania obowiązku w terminie 7 dni pod rygorem zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie pisemne zostało prawidłowo doręczone w dniu [...] stycznia 2005 r. Po bezskutecznym upływie terminu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] wszczynając postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Powyższy tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do prowadzenia egzekucji spełnia wymogi formalne określone w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., a zgodnie z § 3 organ dołączył dowód doręczenia upomnienia. Na skutek wniosku M. K. z dnia 11 lutego 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne do dnia 31 października 2005 r. Zostało ono podjęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. wobec upływu zakreślonego terminu. Zobowiązany na przełomie 2005-2007 roku jeszcze trzykrotnie (tj. 15.11.2005 r., 8.09.2006 r., 13.09.2007 r.) zwracał się do organu z analogicznym wnioskiem, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. każdorazowo przychylał się do jego prośby wydając postanowienia (opatrzone kolejnymi datami: 6.12.2005 r., 15.09.2006 r., 3.10.2006 r.) o zawieszeniu postępowania na ściśle określony czas. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. nałożył na M. K. grzywnę w wysokości 300 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 30 zł oraz ponownie wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie do dnia 1 września 2008 r. obowiązku określonego w tytule wykonawczym pod rygorem nakładania dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Zauważyć należy, że doręczone skarżącemu w dniu 27 kwietnia 2008 r. postanowienie zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Analizując merytoryczne przesłanki wymierzenia skarżącemu grzywny stwierdzić należy, że kontrola stanu sanitarno-technicznego stołówki internatu Zespołu Szkół Ekonomicznych została przeprowadzona w obecności osoby upoważnionej - kierownika internatu. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, który przedstawiono osobie obecnej przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Miała ona możliwość wniesienia do protokołu swoich uwag i zastrzeżeń. Z możliwości tej nie skorzystała i podpisując protokół złożyła w nim oświadczenie, że zgadza się z jego treścią, a zatem z opisem i oceną stanu technicznego i sanitarnego dokonaną przez pracownika Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ekonomicznych został zawiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie poprawy stanu stołówki internatu. W załączeniu otrzymał protokół z kontroli sanitarnej. Jednocześnie pouczono go o możliwości wypowiedzenia się co do jego treści odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego zgodnie z § 13 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli żywności (Dz. U. Nr 21 poz. 186) w terminie 14 dni. Skarżący nie zakwestionował ustaleń zamieszczonych w protokole. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom egzekucyjnym uchybień w zakresie tak prawa procesowego jak i materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Stwierdzić należy, że organ wszczynając postępowanie egzekucyjne nie naruszył prawa. Zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Jest to środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym, a nie zaspakajającym. Dolegliwość nałożonej grzywny ma za zadanie skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Świadczą o tym wytyczne zawarte w art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Z zastrzeżeniem, że państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Błędnie więc skarżący traktuje nałożoną na niego grzywnę jako karę w rozumieniu prawa karnego, a działania organu administracji jako wymierzone przeciwko jego osobie. Wysokość grzywny określona została zgodnie z art. 121 § 2 cytowanej ustawy, który stanowi, że wysokość grzywny każdorazowo nałożona nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w odniesieniu do konkretnego przypadku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył granic uznania administracyjnego, jej wysokość jest stosunkowo niska co sugeruje, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wziął pod uwagę możliwości finansowe Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Nie zachodzą, też przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa), ani też przesłanki do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 ppsa). Sąd uznał zarzuty skargi na niezasadne i działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji oddalając skargę.