III SA/Lu 167/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia postanawia: odrzucić skargę. K. T. pismem z dnia [...] 2023 r., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu ponaglenie, zarzucając bezczynność Wójta Gminy T. w zakresie sporządzenia przez Wójta opinii w trybie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 233), dotyczącej wiarygodności oświadczeń osób fizycznych o czynnym uczestnictwie skarżącego w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w Ochotniczej Straży Pożarnej w Paucznem. Postanowieniem z dnia [...] 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 1 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia, zaś postanowieniem z dnia [...] 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy powyższe postanowienie. K. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] 2024 r. (skarga oraz pismo precyzujące skargę k. 4 i 15 akt). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga wniesiona na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu wydane w przedmiocie ponaglenia podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto na mocy art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie przedmiot skargi do sądu administracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu odmawiające wszczęcia postepowania w przedmiocie ponaglenia wniesionego przez skarżącego na podstawie art. 37 k.p.a. W związku z tym wskazać należy, że przed zmianą art. 37 k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie przysługiwało stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Aktualnie na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia. Pod rządami art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 maja 2017 r. w orzecznictwie przyjmowano jednolicie, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., które jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., I OSK 2897/19 oraz powołane w nim orzeczenia NSA). Przyjąć należy, że powyższa argumentacja znajduje także zastosowanie do postanowienia wydanego na skutek wniesionego przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., I OSK 2897/19 oraz powołane w nim postanowienia NSA z dnia 2 października 2019 r., II OSK 2823/19 oraz z dnia 24 września 2019 r., II OZ 820/19). Przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia w przedmiocie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, nie rozstrzyga istoty sprawy, jak również według k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Zatem w świetle przywołanej wyżej regulacji art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie jest to postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 2170/18). Należy więc uznać, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na postanowienie kończące wpadkowe postępowanie dotyczące ponaglenia, w tym postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia. Ponaglenie nie wszczyna żadnej części postępowania administracyjnego, jest jedynie środkiem służącym stronie do przyspieszenia postępowania (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2022 r., II SA/Po 541/22). Ponaglenie jest w istocie podaniem o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Ponaglenie jest zatem swoistym środkiem procesowym. Wniesienie ponaglenia inicjuje postępowanie incydentalne, a mianowicie postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Postępowanie wszczęte wniesieniem ponaglenia kończy się wydaniem postanowienia, w którym wskazuje się, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna zarówno od postanowienia merytorycznie rozpatrującego ponaglenie, jak również postanowienia kończącego wpadkowe postępowanie w przedmiocie ponaglenia z przyczyn procesowych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., IV SAB/Wa 444/18). Nie oznacza to jednak pozbawienia jednostki środków ochrony prawnej. Ponaglenie do organu wyższego stopnia stanowi formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W związku z tym, po wniesieniu ponaglenia stronie otwiera się droga do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu w zakresie rozpoznania meritum sprawy. Trzeba przy tym zauważyć, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest tylko pochodną dopuszczalnej skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej, a więc takich, które poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, na co wskazuje treść przytoczonych wyżej przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Oznacza to w konsekwencji, że przepisy prawa nie dopuszczają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym w zakresie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania były jakiekolwiek inne zaniechania organu. Natomiast jeszcze raz podkreślić należy, że skarga do sądu administracyjnego nie służy na postanowienie organu w przedmiocie ponaglenia. Nie jest to bowiem żadne z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zatem rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych, złożona skarga nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.