III SA/Lu 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza F. z dnia [...] października 2007 r. [...], 2. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na podstawie art. 138 § l pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), po rozpatrzeniu zażalenia Pani T. S. na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]zawieszające postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R. - ark. mapy ewidencyjnej Nr [...]- zmiana przebiegu linii granicznej działki Nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zaistniałego sporu granicznego zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że T. S. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza F. z dnia [...] października 2007 r., znak [...] zawieszając postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R.- ark. mapy ewidencyjnej Nr [...] - zmiana przebiegu linii granicznej działki [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zaistniałego sporu granicznego Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak[...] Burmistrz F., prowadzący ewidencję gruntów i budynków gminy F. na podstawie stosownego porozumienia ze Starostą B., orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym obrębu R. w części dotyczącej granic działki [...]stanowiącej własność W. G. z działkami Nr [...] i [...]stanowiącymi własność T. S. Na skutek odwołania Pani W. G., decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] uchylono ją w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano motywy takiego rozstrzygnięcia jak również wskazano na konieczność uzupełnienia przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] po wyznaczeniu i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, ale bez uwzględnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, podtrzymał swoją poprzednią decyzję. Rozpatrując odwołanie W. G. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji wskazując równocześnie w jej uzasadnieniu elementy, które muszą być brane pod uwagę przez organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy. Skarga złożona przez Panią T. S na powyższą decyzję organu II instancji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia [...]czerwca 2007 r., sygn. akt III SA /Lu [...] Zaskarżonym postanowieniem Burmistrz F. zawiesił postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu F., do czasu likwidacji zaistniałego sporu granicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że ewidencja gruntów służy jedynie do rejestracji stanów prawnych nieruchomości i w żaden sposób nie może tych stanów ustanawiać lub dowolnie zmieniać. Postępowanie rozgraniczeniowe powinno ustalić jaki przebieg granic przedmiotowych nieruchomości istniał w dniu [...] listopada 1971 roku i został przyjęty do ich uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ustalenie tego faktu ma w sprawie istotne znaczenie ponieważ gdyby okazało się, że uwłaszczenia dokonano według stanu faktycznego istniejącego na dzień wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej, wykazanego na wyrysie sporządzonym w [...] roku i potwierdzonym przez l organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków obrębu R., zachowanym w aktach sprawy, to nie może być mowy o błędnym wykazaniu granic działki [...]. Ewentualne potwierdzenie powyższego może być dowodem na istniejący spór graniczny co do zasięgu prawa własności, który może być zlikwidowany w postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek zainteresowanych stron. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie rozgraniczeniowe w tym przedmiocie, wydane przez właściwy organ będzie stanowić podstawę do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu II instancji organ I instancji słusznie zawiesił prowadzone postępowanie do czasu przedstawienia przez strony takiego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. S. W jej uzasadnieniu zwróciła uwagę m.in. powołując się na przepis art. 100 § 1 Kpa, że w rozpatrywanej sprawie nie jest prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, a skarżąca nie ma zamiaru o nie wnioskować. Dodała, że jest pewna, że takiego zamiaru nie ma również W. G. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymał również swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Owa kontrola obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę – art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kwestią do rozstrzygnięcia jest zasadność zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w części kartografcznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R.- ark. mapy ewidencyjnej nr [...]– zmiana przebiegu linii granicznej działki nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]do czasu rozstrzygniecia sporu granicznego. Skarżąca T.S. złożyła w dniu [...] sierpnia 2005 r. do Burmistrza Miasta i Gminy F. wniosek o skorygowanie niezgodności w mapie ewidencji gruntów. Niezgodności dotyczyć miały działek o nr [...] i [...], bowiem ich granice nie pokrywały się z wyrysem pomiarowym znajdującym się w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w B., dokonanym w końcu lat 60 – tych. Organ administracji orzekający w I instancji w tej sprawie tj. Burmistrz F. (działający na mocy porozumienia między nim, a Starostą na podstawie którego nabył odpowiednie kompetencje do rostrzygania tego rodzaju spraw – Uchwała nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] kwietnia 1999 r.), w dniu [...] lipca 2006 r. decyzją nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Decyzję oparł na art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.). jak również na § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalengo i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Decyzję tą uchylił organ odwoławczy w dniu [...] września 2006 r. tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. W uzasadnieniu m.in. zauważył, że organ I instancji nie ustalił obowiązującego stanu prawnego nieruchomości. Dodał, że zachodzi słuszne podejrzenie, iż uwłaszczenie spornych nieruchomości było dokonane na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. , według stanu wykazanego na wyrysie, a więc na mapie ewidencyjnej został przedstawiony faktyczny stan działki nr [...] (która jest spornym elementem rozpatrywanej sprawy) i mnie może być mowy o błędnym wykazaniu jej granic, a zaistniały spór graniczy może być rozstrzygnięty wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, przeprowadzonym w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponownie organ I instancji wydał decyzję w sprawie nr [...]w dniu [...] grudnia 2006 r., opierajac się na tej samej co poprzednio podstawie prawnej. Również i ta decyzją została uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...]w dniu [...]stycznia 2007 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazywał na konieczność ustalenia przez organ I instancji, na jakiej podstawie dokonano uwłaszczenia spornych nieruchomości. Jeśli bowiem okazałoby się, że uwłaszczenia dokonano według stanu wykazanego na wyrysie sporządzonym w [...] r. i potwierdzonym przez organ ewidencji gruntów zachowanym w aktach sprawy, to nie może być mowy o błędnym wykazaniu granic działki [...]. Skarga na tą decyzję, złożona przez T. S., została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w dniu [...]czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Lu [...]. Burmistrz F. dnia [...] października 2007 r. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu zakończenia sporu o rozgraniczenie nieruchomości, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartoraficznego w L. w dniu [...] listopada 2007 r., postanowieniem nr [...]utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy (k-37) wynika, że działka gruntu oznaczona nr [...] była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego przeprowadzonego w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w trakcie którego został wydany akt własnosci nr [...]na rzecz S. W., od ktorej własność nabyła T. S. w dniu [...] stycznia 1992 r., na podstawie aktu notarialnego nr [...]. Działka nr [...] również była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, w trakcie którego został wydany akt własnosci ziemi nr [...]na rzecz P. i B. G., który aktem notarialnym z dnia [...]sierpnia 1990 r. nr [...]przenieśli jej własność na rzecz T. S. Działka nr [...] także była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, w trakcie którego wydany został akt własności nr [...]na rzecz W. i J. T., którzy przekazali jej własność W. G. aktem notarialnym nr [...]. Akty własności ziemi wydane na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z dnia 26 października 1971 r. obejmowały stan posiadania istniejący w dniu [...] listopada 1971 r. i taki stan był miarodajny do zakładania ewidencji gruntów dla nieruchomości nimi objętymi. Nie ulega wątpliwości, że ewidencja gruntów obejmująca przedmiotowe działki gruntu założona została na podstawie stanu posiadania w dniu [...] listopada 1971, zgodnie z wydawanymi aktami własności ziemi, co potwierdzają stosowne mapy i opisy (k – 6,7). Prawem materialnym regulującym zagadnienie ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) zwane dalej ustawą oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz 454) zwane dalej rozporządzerniem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Prowadzenie ewidencji gruntów regulują przepisy rozporządzenia, a w szczególności § 44, 45, 46. Na tle powyższych regulacji zawartych w prawie geodezyjnym i kartograficznym w orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtują stanu prawnego nieruchomości, a upoważnione organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone przez odpowiednie organy. Nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii własnościowych. Skarżąca T. S. składając wniosek do Burmistrza F. prowadzącego ewidencję gruntów na mocy stosownego porozumienia ze Starostą B. domagała się usunięcia niezgodności między zapisami ewidencji gruntów obejmującymi przedmiotowe działki gruntu nr [...],[...],[...] z wyrysem pomiarowym sporządzonym w końcu lat 60-tych (k-3), na podstawie zdjęć lotniczych (k- 28). Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy osoby, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 (właściciele) są obowiazane zgłosić właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencja gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian i dostarczyć stosowne dokumenty geodezyjne i kartoggraficzne niezbędne do wprowadzenia zmian (art. 22 ust. 3 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznosciach sprawy niniejszej nie nastąpiły zmiany danych objętych ewidencją gruntów w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy. Wnioskodawczyni tych zmian T. S. powołuje się bowiem na dokumenty z końca lat 60- tych, które nie dotyczą obecnego stanu prawnego nieruchomości uregulowanego ustawą uwłaszczeniową o której była mowa powyżej, na podstawie stanu posiadania w dniu [...] listopada 1971 r. W tej sytuacji nie zachodziła podstawa do zmiany ewidencji gruntów, a wniosek w tym zakresie był co najmniej przedwczesny. Skoro tak, to brak było także podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W szczególności dalszy bieg sprawy nie zależy od postępowania w sprawie o rozgraniczenie spornych nieruchomości, skoro postępowanie takie się nie toczy, a skarżąca wręcz oświadczyła w treści skargi, że nie zamierza takiego postępowania wszczynać. Należy także podkreślić, że w okolicznościach sprawy niniejszej brak jest podstaw do wszczynania postępowania o rozgraniczenie z urzędu, na podstawie art. 30 ust. 1 i2 ustawy. Reasumując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zawieszając postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem sam wniosek T. S. wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia bez potrzeby zawieszania postępowania w sprawie, a wszystkie okolicznosci faktyczne zostały już wyjaśnione. Z tych względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.