III SA/Lu 171/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania G. G., od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w/w decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. przyznano stronie płatność na rok 2010 w łącznej wysokości 2501,42 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 2074,12 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 80,87 zł oraz płatność do krów w wysokości 346,43 zł. Jednocześnie odmówiono stronie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2010 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach). We wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 skarżący ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,08 ha; uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - działki rolne o łącznej powierzchni 1,69 ha; uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) - do działek rolnych o powierzchni 1,04 ha oraz wsparcia specjalnego w formie płatności do samic z gatunku bydło domowe (Bos taurus). Gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane metodą losową do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w Lublinie Sp. z o.o. w Lublinie w dniu 7 września 2010 r. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych Nr [...] stwierdzono nieprawidłowości, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności. Ustalono, że w przypadku działek rolnych oznaczonych numerami: - G1, I oraz I1, deklarowana powierzchnia tych działek była większa od powierzchni stwierdzonej; - E oraz F, deklarowana powierzchnia obu działek była mniejsza od stwierdzonej. Skarżący nie był obecny podczas przeprowadzanej kontroli, miał natomiast możliwość zapoznania się z jej wynikami i wniesienia ewentualnych uwag. Kopia raportu została przekazana stronie w dniu 8 października 2010 r. Nie zgłoszono jednak żadnych zastrzeżeń co do wyników przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu. Organ odwoławczy argumentował dalej, że w odniesieniu do: jednolitej płatności obszarowej (JPO), w wyniku stwierdzenia, iż działka rolna F nie spełnia definicji działki rolnej z art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, została ona wykluczona z płatności. Natomiast ustalenie, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej I jest większa niż powierzchnia stwierdzona, nie ma wpływu na wysokość przyznanej płatności w związku z zastosowaniem kompensacji powierzchni działek rolnych I oraz E. Zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności JPO wyniosło 0,13 ha (działka rolna F - 0,13 ha) z 4,08 ha do 3,95 ha. Procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a obszarem stwierdzonym wynosi 3,29 %. W wyniku zastosowania sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65), płatność JPO została przyznana do powierzchni 3,69 ha (pow. stwierdzona 3,95 ha - 2 x różnica 0,13 ha) w wysokości 2074,11 zł (3,69 ha x 562,09 zł - stawka płatności). W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności UPO wyniosło 0,45 ha z 1,69 ha do 1,24 ha. Procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a obszarem stwierdzonym wynosi 36,29 %, a to w myśl art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 uzasadnia odmowę przyznania płatności UPO. Wyjaśniając kwestię uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) organ wskazał, że skarżący po raz pierwszy występował z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w roku 2010. Na podstawie danych będących w posiadaniu Agencji liczba zwierząt będących w posiadaniu wnioskodawcy w okresie od dnia 15 września 2009 r. do dnia 14 marca 2010 r. w przeliczeniu na Duże Jednostki Przeliczeniowe (DJP) wyniosła 0,05525. W związku z powyższym na podstawie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r.: płatność została przyznana do powierzchni 0,1842 ha w wysokości 80,87 zł. Poza tym skarżącemu przyznano płatność z tytułu posiadania 1 samicy z gatunku bydło domowe w wysokości 346,43 zł. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdzono żadnych uchybień w tym zakresie. Strona nie wykazała w żaden sposób, na czym polegać miały nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli, nie przedstawiła także żadnego dowodu, który mogłyby podważyć wyniki zawarte w protokole kontroli. Zgodnie z uprawnieniami inspektorzy terenowi dokonują oceny poszczególnych działek rolnych w granicach określonych w zakresie kontroli danego gospodarstwa rolnego. Protokół z kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie stanowi dokument urzędowy, co powoduje, iż organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Tym samym zarzuty podniesione przez stronę są niezasadne. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył G. G. zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przez - niezapewnienie stronie na jej żądanie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym; nieudzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; brak możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także błędów w uzasadnieniu decyzji, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej kontroli odnośnie dokonanego pomiaru na działkach rolnych F, G1, I oraz I1. Wskazał, że różnica w powierzchni tych działek jest olbrzymia, a kontrola trwała jedynie 1 godzinę. Niemożliwe jest, aby w tak krótkim czasie zmierzyć pow. 4,08 ha oraz wykonać około 22 zdjęć. Zgodnie z aktualnymi mapami ewidencyjnymi oraz wypisem z rejestru gruntów, powierzchnia użytkowa działki ewidencyjnej nr 167, na której zlokalizowane są działki rolne nr I oraz nr I1, wynosi 0,76 ha. W/w działka ewidencyjna usytuowana jest na obszarze obrębu K., nie D.. Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie nie wskazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia. Ustalenia organu należy uznać za dowolne lub co najmniej przedwczesne. Podjęto je na podstawie nierozpatrzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący po złożeniu wniosku nie wnosił o zapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania ani o umożliwienie mu się wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także nie zwracał się o udzielenie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, czy dodatkowych informacji co do zasad przyznania płatności lub sposobu wypełniania wniosku. Organ dodatkowo argumentował, że przeprowadzona kontrola miała na celu zweryfikowanie i ustalenie czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola wykonana została przez osoby posiadające wiedzę oraz odpowiedni sprzęt. Tymczasem skarżący do dnia wydania zaskarżonej decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych za rok 2010 nie zgłosił uwag czy zastrzeżeń do przedmiotowego protokołu, ani dokumentów podważających wyniki kontroli, ilustrującej rzeczywistą powierzchnię działek użytkowanych rolniczo. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Formułowane w niej zarzuty nie podważają argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniającej zarówno ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak i względy natury prawnej, wynikające z zasad określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zasad przewidzianych w rozporządzeniach unijnych, szeroko przez organ omawianych. Ze szczegółowych zasad i trybu przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz wsparcia specjalnego, wynika, że postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek rolnika (art. 18 w/w ustawy). Rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu płatności obszarowych może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku. Wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 328). Decyzje w sprawie przyznania płatności wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków. Zasadą jest w myśl art. 3 omawianej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawa o płatnościach jest regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a. – zobowiązujących organ do udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej oraz do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ustawa o płatnościach nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża więc obowiązek udowodnienia faktu, z którego wnioskodawca wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organ ma rację, że nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawa o płatnościach przewiduje możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Prawo organu do przeprowadzenia czynności kontrolnych wynika z treści przepisów wspólnotowych, w tym z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65). Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak, to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżącemu został doręczony w dniu 6 grudnia 2010 r. "Raport z kontroli administracyjnej sprawy obszarowej 2010". Skarżący nie wniósł jednak żadnych uwag, do czego miał pełne prawo, a z którego nie skorzystał. W myśl art. 30 a ust. 8 komentowanej ustawy, w przypadku, gdy kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informuje właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Oznacza to, że podane przez rolnika informacje są weryfikowane i analizowane z punktu widzenia faktycznej sytuacji, stwierdzonej w trakcie czynności kontrolnych. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro organ stwierdza nieprawidłowości we wniosku skarżącego, to ma obowiązek przyznania środków finansowych (w ramach płatności) z pominięciem deklarowanych danych, mając na uwadze informacje uzyskane w trakcie kontroli na miejscu (kontroli powierzchni gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego). Organ, mając do dyspozycji ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli, w sposób logiczny i przekonujący uzasadnia dlaczego nie uwzględnił całej powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Dotyczy to głównie działek rolnych (referencyjnych) I oraz I1, położonych na działce ewidencyjnej nr 167, o której skarżący mówi, po pierwsze, że "różnica w powierzchni tych działek jest olbrzymia", a po drugie, iż przedmiotowa działka ewidencyjna jest usytuowana w obrębie jednostki ewidencyjnej "K.", a nie "D." jak to organ błędnie wyjaśnia w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu należy stwierdzić, że położenie działki jest okolicznością, która nie ma wpływu na wysokość płatności przyznawanej przez organ. Istotne znaczenie w tym zakresie mają natomiast wyniki kontroli. Wskazują one, że działka rolna nr I ma powierzchnię 0,70 ha i taką organ przyjmuje przy ustalaniu wysokości płatności (JPO), a nie 0,76 ha, jak to skarżący deklaruje we wniosku, na podstawie danych z ewidencji gruntów. W odniesieniu do płatności (UPO), organ stwierdza w oparciu protokół z kontroli, że działka rolna I1 ma powierzchnię 0,36 ha. W tym przypadku przedmiotowy protokół zawiera zapis "DR 31" (k. 23 i 28 akt adm.), co oznacza, iż stwierdzono, że przynajmniej jedna uprawa należy do innej grupy upraw niż deklarowana. W sytuacji, kiedy skarżący nie zgłasza zastrzeżeń do protokółu kontroli i nie kwestionuje pomiarów dokonanych tych oraz pozostałych działek, nie może skutecznie zarzucać w odwołaniu od decyzji I instancji, że inspektorzy błędnie podają powierzchnię działek, czego dowodem – zdaniem skarżącego – są jego osobiste pomiary powierzchni zgodne z wielkościami podanymi w deklaracji. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie przedstawia rzeczowego dowodu, podważającego ustalenia poczynione w trakcie kontroli w dniu 7 września 2010 r. przeprowadzonej – jak wynika z akt sprawy - po dokonaniu zbioru plonów (owsa i pszenicy). Takim dowodem nie jest wypis z ewidencji gruntów i budynków. Wysokość płatności obszarowych ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do płatności i stawek obszarowych na 1 ha powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego). Zagadnienie to wyjaśnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wydanej po przeanalizowaniu przez organ prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, w tym wyników przeprowadzonej kontroli. W tej materii organ opiera się o szczegółowo przytoczone i wyjaśnione przepisy prawa. Wydane w dniu 14 lutego 2011 r. rozstrzygnięcie organu odwoławczego daje wyraźną odpowiedź na pytanie, jakimi względami kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2010. W związku z powyższym pozbawioną usprawiedliwionych podstaw skargę należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).