III SA/Lu 171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej J. M. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy - za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że wskazany we wniosku J. M. kod PKD nie jest zgodny z wynikającym z zapisów Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEiDG) kodem PKD przeważającej działalności gospodarczej skarżącej. Według danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. działalnością przeważającą jest działalność oznaczona kodem PKD 47.19.Z. Natomiast w świetle art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) kod ten nie uprawnia do zwolnienia z należności z tytułu składek za wskazany we wniosku okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Ponadto w złożonym wniosku skarżąca podała, że otrzymała pomoc na restrukturyzację Zdaniem organu, wskazuje to na trudną sytuację skarżącej i wyklucza ze skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej zmiany i zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należnych składek. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest informacja, że prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej J. M. M. J. M. Spółka Cywilna, główną formą prowadzenia działalności jest działalność gastronomiczna, a klasyfikacja PKD to numer: [...] W ocenie skarżącej wskazany numer PKD uprawnia ją do otrzymania pomocy. Skarżąca wyjaśniła, że od 2005 r. prowadzi punkt gastronomiczny, stacjonarny w Ł., pod nazwą [...]. Przed pandemią prowadziła również drugi bar w mieście, jednak z powodu problemów ekonomicznych wywołanych restrykcjami i ograniczeniami zostali zmuszeni zamknąć ten punkt. Skarżąca wyjaśniła, że swoją działalność rozpoczęła od handlu i dlatego jej wiodącym kodem PKD jest kod 47.19.Z, dopiero kilka lat później zaczęła prowadzić działalność gastronomiczną i dołączyła kolejny kod PKD 56.10.A i inne pokrewne. Z czasem gastronomia stała się jedyną formą prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej. Skarżąca podniosła, ze niewłaściwie wpisany rodzaj przeważającej działalności gospodarczej we wpisie nie może być jedynym kryterium otrzymania przez nią pomocy. Skarżąca wyjaśniła, że zaznaczając we wniosku punkt dotyczący tego, że podlega planowi restrukturyzacji miała na myśli nierozliczoną subwencję z Banku PEKAO S.A. z tarczy PFR1 z maja 2020 r., a dopiero podczas rozmowy telefonicznej dowiedziała się, że subwencja nie jest zaliczana do pomocy na ratowanie i nie powinna zaznaczać tego punktu. Zdaniem skarżącej w związku z powyższym powinna zostać wezwana przez organ do korekty wniosku i nie powinno to determinować decyzji ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa COVID-19" lub "ustawa"). Zgodnie z art. 31zo ust. 10 powołanej ustawy na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku koniecznego do zwolnienia z opłacania składek, bowiem na dzień 30 września 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w przypadku skarżącej jako rodzaj przeważającej działalności wpisana jest działalność o kodzie PKD 47.19.Z, który to kod PKD w świetle art. 31zo ust. 10 ustawy nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Z treści art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid wynika, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Wykładnia językowa cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem Sądu poprzestanie przez organ na tym stwierdzeniu i odmówienie z tej tylko przyczyny prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle treści przepisów ustawy COVID-19 nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że z treści art. 31zo ust. 11 ustawy wynika obowiązek organu oparcia się wyłącznie na danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. i brak możliwości powołania się strony na ewentualne inne dowody, wskazujące na odmienny od uwidocznionego w rejestrze rodzaj przeważającej działalności danego przedsiębiorcy. Poprzestanie na wykładni językowej przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 prowadziłoby do wypaczenia celów ustawy, którymi jak wskazano już wyżej, jest przeciwdziałanie między innymi negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ograniczeniami w prowadzeniu określonych rodzajów działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było, aby pomoc w ramach wsparcia została przyznana podmiotom faktycznie prowadzącym na dany dzień działalność według wskazanych kodów, jako przeważającą. Wyjaśnić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955). Ustawa określa zasady i tworzy podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych, oraz ustala organizację i tryb prowadzenia tych badań i zakres związanych z nimi obowiązków (art. 1 ustawy). W myśl art. 42 ust. 7 pkt 1 i ust. 8 ustawy o statystyce publicznej, złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 2296 i 2320), chyba że zmiana dotyczy jedynie cech objętych wpisem, niebędących przedmiotem wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie i który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności, ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Wniosek o wpisanie lub aktualizację danych nie stanowi oświadczenia woli, ale oświadczenie wiedzy. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 oraz z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). Z treści art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje między innymi przepis art. 76 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki zaś charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że ubiegający się o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przedsiębiorca, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych widniejących w rejestrze. Wyjaśnić należy, że pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie COVID-19, ani w ustawie o statystyce publicznej. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 z późn. zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 46 ustawy o statystyce publicznej. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a). Z powyższego wynika zatem, że domniemanie prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności może być obalone przez przedsiębiorcę za pomocą dokumentów wykazujących procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów lub, jeżeli nie jest to możliwe, udział pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących, stosownie do powołanego § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. W postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, również oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Ustawodawca w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 potraktował wpis w rejestrze jako domniemanie prawne, mając na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania zmierzającego do udzielenia uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą we wskazanym w ustawie dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podkreślić trzeba, że obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca, spoczywa na stronie występującej o przyznanie uprawnienia. Jednak również na organie ciążą obowiązki procesowe wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wymaga także podkreślenia, że w świetle art. 9 k.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ powinien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Podkreślić należy, że przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie organ nie sprostał powyższym obowiązkom, bowiem przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r., bez umożliwienia jej przedstawienia dowodów dla wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według kodu PKD wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Organ ograniczył postępowanie wyjaśniające jedynie do zbadania wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a przy tym nie dołączył do akt sprawy stosownego dokumentu obrazującego treść wskazanych wpisów. Dopiero skarżąca dołączyła do skargi wydruk treści wpisów z CEDIG. Tym samym organ działał w sposób sprzeczny z powołanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego. Organ nie dopełnił również obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a., a w konsekwencji skarżąca została pozbawiona inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego i możności przedstawienia w tym postępowaniu dowodów dla wykazania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczącej rzeczywistego prowadzenia określonego w przepisach prawa rodzaju działalności gospodarczej, jako przeważającej. W związku z zaniechaniem organu skarżąca dopiero w skierowanej do Sądu skardze zakwestionowała ustalenia i stanowisko organu oraz przedstawiła dowody dla poparcia swojego twierdzenia o wykonywaniu na dzień 30 września 2020 r., jako przeważającej, działalności gospodarczej o kodzie zgodnym z kodami wymienionymi w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Wymaga jednak zaznaczenia, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji. Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższą oceną, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania organ rozstrzygnie w sprawie, mając na względzie przedstawioną wykładnię omawianych przepisów ustawy COVID-19.