III SA/Lu 172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, WSA Ewa Ibrom,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. 200 (dwieście) zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K., prowadzącej działalność gospodarczą jako [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 11 września 2012 r. nakładającą na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 5.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej powoływanej także jako u.t.d.) Decyzja organu pierwszej instancji wydana została po przeprowadzeniu dwu kontroli pojazdów należących do K. K. W dniu [...] stycznia 2012 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] przeprowadzili kontrolę drogową w zakresie prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z ustawą o transporcie drogowym i udzielonym przedsiębiorcy zezwoleniem. Skontrolowano kurs na całym odcinku trasy w ramach linii regularnej [...] i stwierdzono naruszenie przepisów ustawy polegające między innymi na zatrzymaniu kontrolowanego pojazdu w celu zabrania pasażera z przystanku nie ujętego w obowiązującym rozkładzie jazdy. Kierowca pojazdu podpisał protokół kontroli nie wnosząc do niego zastrzeżeń. W związku z wynikiem kontroli wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego osób. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżąca, odnosząc się do stwierdzonego naruszenia, w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r. wyjaśniła, że "faktycznie kierowca zatrzymał się nieprawidłowo lecz był to po prostu przypadek losowy, a osoba, którą zabrał kierowca to jego teściowa jadąca do szpitala do jego dziecka." Podczas następnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2012 r. na odcinku [...] stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na nie wydawaniu pasażerom przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, to jest nie wydanie 1 biletu pasażerce o godz. 1249 w miejscowości S., nie wydanie 1 biletu pasażerce o godz. 1251 w miejscowości N., nie wydanie 4 biletów pasażerom o godz. 1255 w miejscowości N., nie wydanie 1 biletu pasażerce o godz. 1259 w miejscowości G. Z kontroli sporządzono protokół, którego kierowca nie podpisał i nie skorzystał z prawa wpisania zastrzeżeń do protokołu. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że osoby, którym kierowca nie wydał biletu posiadały bilety miesięczne lub karnety wieloprzejazdowe organ wyjaśnił, że osoby kontrolujące w dwuosobowym zespole znajdowały się bezpośrednio w kontrolowanym pojeździe i w chwili stwierdzenia naruszenia prawa przez kierowcę stosowny zapis został zamieszczany w załączniku do protokołu kontroli, który jest materiałem dowodowym w sprawie. Zaznaczył, że osoby kontrolujące znajdowały się w bliskiej odległości od kierowcy, widząc bezpośrednio kasę fiskalną oraz miejsce, na które kierowca odkładał pobrane od pasażerów pieniądze. Zwrócił uwagę, że pasażerowie, którzy wsiadali do kontrolowanego pojazdu płacili kierowcy za bilet, zaś w sytuacji kiedy posiadaliby karnet bądź bilet miesięczny nie uiszczaliby opłaty za bilet. Oceniając naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2012 r. oraz [...] kwietnia 2012 r. organ stwierdził, że naruszone zostały zasady przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Po pierwsze organ wskazał na naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d., według którego należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Po drugie zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny powinien odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 ustawy. W zezwoleniu stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, który uwzględnia przystanki, godziny odjazdów, długość linii komunikacyjnej, ilość kursów oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania przewozów. Z kolei art. 18b ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy zabrania podczas wykonywania przewozu osób naruszania warunków przewozu określonych w zezwoleniu do których zaliczyć należy między innymi zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Stwierdzając te naruszenia organ, powołując się na art. 92a ust. 1 u.t.d., nałożył na skarżącą kary pieniężne przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy, a mianowicie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (Ip. 2.2 pkt 3 załącznika nr 3) oraz 2.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących niewydawania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu (Ip. 2.7 załącznika nr 3). Organ nie stwierdził przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., uznając, że naruszenia przepisów u.t.d. oraz warunków udzielonego zezwolenia opisane w protokołach kontroli z dnia 11 stycznia 2012 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. są skutkiem okoliczności zależnych od przewoźnika (jego pracowników). Skarżąca nie wykazała, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń, gdyż ich powstanie zależało od woli i działań kierowcy prowadzącego pojazd. Brak było okoliczności mających wpływ na zaistnienie naruszeń zależnych od osób trzecich czy wystąpienia siły wyższej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. K. twierdziła, że zatrzymanie się kontrolowanego pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy w celu zabrania pasażera - teściowej jadącej do znajdującego się w szpitalu dziecka kierowcy było zdarzeniem incydentalnym i podyktowanym nadzwyczajnymi okolicznościami, W ocenie skarżącej zachowanie kierowcy odpowiadało ogólnie przyjętym zasadom współżycia społecznego, trudno sobie bowiem wyobrazić, aby w zaistniałej sytuacji kierowca widzący na trasie swojego przejazdu matkę swojej żony po uprzednim powiadomieniu go przez tą osobę o zamiarze odwiedzin jego dziecka w szpitalu w L. odmówił przewozu tej osoby na trasie swojego kursu. Jednocześnie skarżąca podniosła, że zachowanie kierowcy nie stworzyło w żadnej mierze zagrożenia w ruchu drogowym. Nadto skarżąca zarzucała, że co do naruszeń dotyczących niewydania przez kierowcę potwierdzenia uiszczenia opłaty, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnej oceny okoliczności faktycznych będących podstawą zastosowanej sankcji. Skarżąca wskazała, że nieotrzymanie przez pasażera biletu - potwierdzenia uiszczenia opłaty za przejazd nie musi być jednoznaczne z naruszeniem art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d., szczególnie w sytuacji, kiedy przewoźnik stosuje system biletów okresowych bądź karnetów upoważniających do określonej ilości przejazdów. W takiej sytuacji nie dochodzi do wydania biletu, pomimo że uiszczana jest opłata abonamentowa, której wpływ uwidacznia się w kasie stacjonarnej. Skarżąca zakwestionowała sam fakt niewydania biletów pasażerom przedstawiony w protokole z kontroli z dnia 25 kwietnia 2012 r., zaś nawet gdyby w rzeczywistości miało to miejsce, to mogło to być spowodowane istniejącym w jej przedsiębiorstwie systemem biletów okresowych i karnetów wieloprzejazdowych. Ponadto, skarżąca podniosła, że w świetle art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej powoływanej także jako u.s.d.g.), czynności kontrolne nie mogły być wykonane z uwagi na fakt, iż pracownicy organów kontroli okazali kierowcy legitymację służbową i doręczyli upoważnienie do przeprowadzenia kontroli dopiero po jej zakończeniu, a nie jak stanowi przepis po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zauważyć należy, że przytoczona treść przepisu wskazuje, że w rzeczywistości chodziło skarżącej o przepis art. 79a ust. 1 us.d.g. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zasadniczym dowodem w postępowaniu, którego przedmiotem jest kontrola wykonywania udzielonego zezwolenia na transport osób oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym jest protokół kontroli. Protokoły takie, sporządzone zostały w dniach kontroli to jest w dniu [...] stycznia 2012 r. oraz [...] kwietnia 2012 r. Pierwszy protokół został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Drugi protokół nie został przez kierowcę podpisany. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184), stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższą regulację prawną oraz ustalenia kontroli Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie zostały wypełnione przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy. Stwierdzone naruszenia warunków zezwolenia, wyrażające się zatrzymaniu pojazdu w celu zabrania pasażera na przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy oraz nie wydanie biletów pasażerom podczas kursu, są istotne i stanowią rażące naruszenie warunków udzielonego zezwolenia i przepisów ustawy. Zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu zabrania pasażera z przystanku nie ujętego w obowiązującym rozkładzie jazdy nie budziło wątpliwości, a okoliczności popełnienia tego naruszenia potwierdzone zostały również przez skarżącą oraz przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Wprawdzie, w ocenie skarżącej, zachowanie kierowcy odpowiadało ogólnie przyjętym zasadom współżycia społecznego i nie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie powinno zatem podlegać karze, jednakże argumentacja powyższa, zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, że kierowca nie wykonywał prywatnego kursu, podczas którego mógłby zatrzymać się w niemalże dowolnym miejscu aby zabrać pasażera, lecz kurs w ramach udzielonego zezwolenia, z określonym rozkładem jazdy, w którym ujęte zostały przystanki oraz godziny odjazdu. Zatrzymanie się zatem na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy i zabranie pasażera, niezależnie od tego jakie relacje łączyły z nim kierowcę, stanowi naruszenie warunków udzielonego zezwolenia oraz przepisów ustawy i podlega karze wskazanej w załączniku do tej ustawy. Natomiast wątpliwości Kolegium powzięło co do naruszeń polegających na niewydaniu biletów pasażerom podczas kursu w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wprawdzie okoliczność powyższa odnotowana została, zdaniem Kolegium, w protokole kontroli, jednakże skarżąca zakwestionowała zapis protokołu w tym zakresie, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, aby okoliczność taka miała miejsce, a nawet gdyby miało miejsce nie wydanie biletów pasażerom, to mogło być to spowodowane istniejącym w jej przedsiębiorstwie systemem biletów okresowych i karnetów wieloprzejazdowych. W związku z tym Kolegium zobowiązało stronę do złożenia dokumentacji potwierdzającej sprzedaż biletów miesięcznych i karnetów wieloprzejazdowych na trasę [...] uprawniających pasażerów do przejazdu na tej trasie w kwietniu 2012 r. oraz wzorów biletu miesięcznego i karnetu wieloprzejazdowego wystawianych przez Biuro Transportowe [...], obowiązujących w tym okresie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, strona przesłała wzór biletu miesięcznego, raport sprzedaży biletów na kwiecień 2012 r. oraz zestawienie sprzedaży karnetów wieloprzejazdowych w okresie od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. Po zapoznaniu się z tymi materiałami Kolegium uznało, że podnoszone przez stronę twierdzenia nie zostały udowodnione. Skarżąca przesłała zbiorcze zestawienie wszystkich biletów sprzedanych przez Biuro Transportowe [...] w okresie od marca do kwietnia 2012 r., z którego nie wynika w jakiej ilości i czy w ogóle sprzedane zostały na kwiecień 2012 r. na trasę [...] bilety miesięczne które mogły zostać wykorzystane podczas przedmiotowego kursu. Z przesłanego wzoru wynika, że bilet taki zawiera określenie trasy, okresu oraz imienia i nazwiska pasażera. Za niewiarygodne Kolegium uznało również zawiłe tłumaczenie skarżącej dotyczące funkcjonowania w jej przedsiębiorstwie karnetów wieloprzejazdowych oraz systemu ich zakupu i odbioru, mające świadczyć o nie popełnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie skarżąca nie złożyła dowodów, z których wynikałoby, że podczas realizacji przedmiotowego kursu pasażerowie posługiwali się karnetami wieloprzejazdowymi. W tym stanie rzeczy Kolegium nie dało wiary podnoszonym przez stronę twierdzeniom, obdarzając jednocześnie wiarą spostrzeżenia i stwierdzenia zawarte w protokole z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez znajdujących się w pojeździe kontrolerów. Kolegium stwierdziło, że naruszenia, których dopuszczono się w niniejszej sprawie, nie wynikały ze zdarzeń losowych i powstały z wyłącznej winy kierowcy pojazdu. Obciążają zatem przewoźnika. Przedsiębiorca nie wykazał, że nie miał wpływu na powstałe naruszenia. Z akt sprawy nie wynika, aby zatrzymanie pojazdu na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy czy nie wydanie pasażerom biletów było niezależne od woli kierującego pojazdem. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą ma charakter obiektywny i zasadność nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania tej działalności abstrahuje od zawinienia lub niezawinienia przedsiębiorcy w niedochowaniu ciążącego na nim obowiązku. Organ drugiej instancji podkreślił, że z woli ustawodawcy, pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam zabierać i wysadzać pasażerów. Nawet względy rodzinne (zabranie pasażera - teściowej z przystanku nieujętego w rozkładzie jazdy) nie usprawiedliwiają zaistniałych naruszeń i obciążają odpowiedzialnością przewoźnika. Jednocześnie ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę obowiązek wydawania pasażerom potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, przewidując stosowna karę za uchybienie temu obowiązkowi. Wykazanie (udowodnienie), że naruszenie nie miało miejsca, mimo stwierdzenia jego zaistnienia podczas kontroli, należy do przedsiębiorcy. W badanym przepadku jednak skarżąca nie udowodniła swoich racji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia przez pracowników organu pierwszej instancji kontroli to jest okazanie kierowcy legitymacji służbowej i doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli dopiero po jej zakończeniu, nie zaś przed jej rozpoczęciem organ wskazał, że informowanie kierowcy (pracownika przedsiębiorcy), że jego kurs będzie kontrolowany (przed wszczęciem kontroli), czego oczekiwałaby skarżąca, nie było konieczne, byłoby natomiast sprzeczne z istotą kontroli niwecząc jej cel. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3, 4 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działaności gopodarczej (z uzasadnienia skargi wynika, że chodzi skarżącej o art. 79a ust. 1), a ponadto art. art. 6, 7, 8, 75, 80 i 84 K.p.a. Zdaniem skarżącej zatrzymanie się kontrolowanego pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdyw celu zabrania teściowej jadącej do znajdującego się w szpitalu dziecka kierowcy było zdarzenie incydentalnym i podyktowanym nadzwyczajnymi okolicznościami, a także miało charakter grzecznościowy. Zachowanie kierowcy odpowiadało ogólnie przyjętym zasadom współżycia społecznego. Według skarżącej zachowanie kierowcy nie naruszyło interesów prawnie chronionych pasażerów, jak też innych przewoźników realizujących swoje rozkłady z uwzględnieniem postoju na wskazanym przystanku. W związku z tym do opisanej sytuacji nie należy stosować przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż w tym konkretnym przypadku nie miało miejsca świadczenie usługi w ramach regularnego przewozu sób w krajowym transporcie drogowym. W zakresie naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli z dnia dniu [...] kwietnia 2012 r., skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę przedstawionych przez nią dowodów, to jest protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie [...] oraz zestawienia sprzedaży biletów, opartych na wydrukach z kasy fiskalnej z uwzględnioną ewidencją sprzedaży biletów w czasie kontroli. Skarżąca zarzuciła również, że czynności kontrolne nie mogły być wykonywane, ponieważ kontrolujący okazali legitymcje służbowe i doręczyli upoważnienia do dokonania kontroli dopiero po jej zakończeniu, to jest niezgodnie z art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie dzialności gospodarczej, według którego czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Podkreślić należy, że wprawdzie skarżąca wymieniła jako naruszony przepis art. 79b u.s.d.g., ale jednak, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przywołała częściowo treść art. 79a ust. 1 u.s.d.g., a więc należy przyjąć, że zarzut dotyczy w rzeczywistości naruszenia ostatnio wymienionego przepisu. Dla porządku należy wyjaśnić, że wymieniany omyłkowo przez skarżącą przepis art. 79b u.s.d.g. dotyczy obowiązku informacyjnego w razie podejmowania czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej (bez doręczania upowaznienia), a więc nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez organy art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca oparte były na wynikach kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Marszałka Województwa [...] jako organu, który wydał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 89 ust. u.t.d.). Kontrolę przeprowadzono na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o transporcie drogowym ("Nadzór i kontrola") oraz przepisów art. 77 – 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Te ostatnie przepisy miały zastosowanie, bowiem zgodnie z art. 89c u.t.d. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. ("Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy"). Wśród tych przepisów istotne znaczenie ma art. 77 ust. 6 u.s.d.g., według którego dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Ewentualne naruszenie art. 79a ust. 1 u.s.d.g. wywoływałoby konieczność rozpatrzenia wpływu tego naruszenia na wyniki kontroli i możliwość użycia dowodów przeprowadzonych w roku kontroli z uwzględnieniem uregulowania przewidzianego w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Stwierdzić jednak należy, że brak jest podstaw do przypisania kontrolującym naruszenia art. 79a ust. 1 u.s.d.g. Według tego przepisu czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. Jednak zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. stosowanie tego przepisu jest wyłączone wobec działalności gospodarczej przedsiębiorców w zakresie objętym kontrolą przemieszczających się środków transportu, osób z nich korzystających oraz towarów nimi przewożonych, między innymi na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Dodać należy, że zgodnie z przepisem art. 89b w zw. z art. 89a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym obowiązek okazania legitymacji służbowej oraz doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez pracowników organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne dotyczy sytuacji kiedy kontrolujący przystępują do kontroli dokumentów. Należy zatem przyjąć, że inne czynności mające sprawdzić przestrzeganie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mogą być dokonywane przed okazaniem legitymacji służbowej i doręczeniem upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Bezzasadny jest zarzut naruszenia 18b ust. 1 pkt 3 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile dotyczy przypisania skarżącej odpowiedzialności za naruszenie zakazu zabierania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Według art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d. jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest to, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Koresponduje z tą zasadą sformułowany w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.t.d. zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że pasażerka została zabrana z przystanku, który nie był przewidziany w rozkładzie jazdy. Organy obydwu instancji nie zakwestionowały także twierdzenia skarżącej, że pasażerką tą była teściowa kierowcy jadąca do szpitala do dziecka kierowcy. Jednakże słusznie organy zakwestionowały tezę prezentowaną przez skarżącą, że zachowanie kierowcy nie naruszało warunków zezwolenia oraz przepisów ustawy, ponieważ odpowiadało ogólnie przyjętym zasadom współżycia społecznego. Wskazać bowiem należy, że kierowca wykonywał przejazd w ramach przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym, a więc był zobowiązany do przestrzegania wszelkich zasad wykonywania tego przewozu sformułowanych w ustawie. Podczas takiego przejazdu kierowca nie mógł zatrzymywać się w dowolnym miejscu w celu zabrania pasażera, lecz jedynie na tych przystankach, które były określone w rozkładzie jazdy, a więc w ramach udzielonego zezwolenia (zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d. rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia). Brak jest podstaw do twierdzenia, jak czyni to skarżąca w skardze, że w opisanych warunkach nie miało miejsca świadczenie usługi na rzecz pasażera w ramach regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Zakaz zatrzymywania się i zabierania pasażerów z przystanków nie ujętych w rozkładzie jazdy nie jest przejawem nadmiernego rygoryzmu, lecz jest konieczny dla ochrony interesów przewoźników działających na danej trasie, a także pasażerów, bowiem nie przestrzeganie ustalonych reguł mogłoby zagrażać zasadom uczciwej konkurencji i prowadzić do chaosu na liniach komunikacyjnych, a także utrudniać korzystanie z przystanków. Zatrzymanie się zatem pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy i zabranie pasażera, niezależnie od tego jak bliskie relacje łączyły kierowcę z pasażerem, stanowi naruszenie warunków udzielonego zezwolenia oraz przepisów art. 18 ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie to na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy podlega karze administracyjnej określonej w Lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy. Uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych, które stały się podstawą nałożenia kary pieniężnej za nie wydawanie pasażerom przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd w dniu [...] kwietnia 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawowym dowodem, na którym oparł się organ dokonując ustaleń faktycznych jest protokół kontroli sporządzony na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Według art. 74 ust. 1 – 2, 4 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Protokół sporządza się według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Według protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono "nie wydanie pasażerom przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd: - nie wydanie 1 biletu 1 pasażerce o godz. 12.49 w miejscowości S.; - nie wydanie 1 biletu 1 pasażerce o godz. 12.51 w miejscowości N.; nie wydanie 4 biletów czterem osobom o godz. 12.55 w miejscowości N.; nie wydanie 1 biletu pasażerce o godz. 12.59 w miejscowości G.". Z tak opisanych ustaleń wynika jednoznacznie jedynie to, że kontrolujący widzieli i odnotowali w protokole, że kierowca nie wydawał pasażerom biletów. Natomiast na podstawie opisu zdarzeń w protokole nie sposób przesądzić, że kontrolujący widzieli wcześniej pobieranie przez kierowcę opłaty za przejazd. W protokole nie zostało wyraźnie odnotowane, że pasażerowie uiszczali opłatę za przejazd. Użyte w protokole sformułowanie "nie wydanie pasażerom ... potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd" nie jest wystarczająco jednoznaczne, nie przesądza bowiem czy pieniądze za przejazd były pobierane przez kierowcę. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości ma kluczowe znaczenie dla sprawy, w sytuacji kiedy kierowca autobusu po sporządzeniu protokołu nie podpisał tego dokumentu, a przyczyną odmowy podpisania było twierdzenie kierowcy, że nie zostały wydane bilety, ponieważ pasażerowie korzystali z biletów miesięcznych i karnetów. Okoliczność ta została ujawniona w notatce służbowej sporządzonej przez kontrolujących w dniu przeprowadzenia kontroli (k. [...] akt administracyjnych). Zgodnie z art. 74 ust. 2 u.t.d. przyczyna odmowy podpisania protokołu powinna być ujawniona w tym protokole. Jednak zaniechanie ujawnienia przez kontrolujących w protokole przyczyny odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego kierowcę nie pozbawia znaczenia dla ustaleń faktycznych w sprawie zarówno odmowy podpisania protokołu przez kierowcę, jak i przede wszystkim przyczyn tej odmowy deklarowanych przez kontrolowanego, skoro okoliczności te zostały utrwalone w notatce służbowej. Z przebiegu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wynika, że organ drugiej instancji dostrzegał opisane wyżej niedostatki dowodowe i usiłował dowody uzupełnić. Przy tym jednak organ nie dążył do bezpośredniego potwierdzenia pobierania przez kierowcę opłat za przejazdy, lecz do pośredniego potwierdzenia tej okoliczności przez sprawdzenie, czy w ogóle było możliwe, aby w tamtym czasie korzystali z autobusu pasażerowie mający bilety miesięczne lub karnety. W związku z tym organ zobowiązał skarżącą do przesłania dokumentacji potwierdzającej sprzedaż biletów miesięcznych i karnetów wieloprzejazdowych na trasę [...], uprawniających pasażerów do przejazdu na tej trasie w kwietniu 2012 r. oraz wzorów biletu miesięcznego i karnetu wieloprzejazdowego obowiązujących w wymienionym okresie. Skarżąca przesłała wzór karnetu wieloprzejazdowego oraz, jako wzór biletu miesięcznego, wystawiony na określone nazwisko i trasę bilet miesięczny za grudzień 2012 r., a ponadto zestawienie sprzedaży karnetów wieloprzejazdowych w marcu i kwietniu 2012 r. oraz raport z kasy ze sprzedaży biletów na kwiecień 2012 r. Organ odwoławczy ocenił, że ze zbiorczego zestawienia wszystkich biletów sprzedanych przez Biuro Transportowe [...] w okresie od marca do kwietnia 2012 r., nie wynika w jakiej ilości i czy w ogóle sprzedane zostały na kwiecień 2012 r. na trasę [...] bilety miesięczne, które mogły zostać wykorzystane podczas przedmiotowego kursu. Organ stwierdził, że przesłanego wzoru wynika, że bilet miesięczny zawiera określenie trasy, okresu oraz imienia i nazwiska pasażera. Organ zarzucił, że skarżąca nie złożyła dowodów, z których wynikałoby, że podczas realizacji przedmiotowego kursu pasażerowie posługiwali się karnetami wieloprzejazdowymi. W związku z tym należy stwierdzić, że ocena ta jest zbyt powierzchowna, aby można było na jej podstawie wyciągać wnioski całkowicie dyskwalifikujące przedstawione przez skarżącą dowody. Przede wszystkim pochopny jest wniosek organu, że z zestawienia (raportu) sprzedaży biletów na miesiąc kwiecień 2012 r. nie wynika w jakiej ilości zostały sprzedane bilety miesięczne uprawniające do przejazdów w kwietniu 2012 r. Jest bardzo prawdopodobne, że organ drugiej instancji błędnie odczytał treść raportu, o czym świadczy sam opis tego raportu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ bowiem opisuje ten dokument jako "zbiorcze zestawienie wszystkich biletów sprzedanych przez Biuro Transportowe [...] w okresie od marca do kwietnia 2012 r." W rzeczywistości nie jest to "zestawienie ... biletów sprzedanych ... w okresie od marca do kwietnia 2012 r." lecz raport o biletach sprzedanych na miesiąc kwiecień 2012 r., a więc o takich biletach miesięcznych, które uprawniały do przejazdu w kwietniu 2012 r. Świadczy o tym tytuł dokumentu, jego opis w piśmie przewodnim skarżącej, a także treść dokumentu. Z raportu tego wynika, że sprzedano 49 biletów miesięcznych (45 szkolnych, 2 pracownicze, 2 dla niepełnosprawnych i niewidomych), z tego 48 biletów sprzedano w marcu 2012 r. a tylko 1 w kwietniu 2012 r. Ta ostania okoliczność może potwierdzać, że chodzi o bilety miesięczne uprawniające do przejazdu w kwietniu 2012 r., bowiem jest rzeczą naturalną, że bilety miesięczne kupowane są przede wszystkim w ostatnich dniach miesiąca poprzedzającego. Zarzut organu, że skarżąca nie złożyła dowodów, z których wynikałoby, że podczas realizacji przedmiotowego kursu pasażerowie posługiwali się karnetami wieloprzejazdowymi jest o tyle nieuzasadniony, że organ w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. żądał od skarżącej przedstawienia dokumentacji potwierdzającej sprzedaż karnetów wieloprzejazdowych, a nie że karnety były użyte w czasie konkretnego kursu. Skarżąca przedstawiła zestawienie sprzedaży karnetów wieloprzejazdowych w okresie od 1 marca do 30 kwietnia 2012 r. Z przedstawionego przez skarżącą wzoru karnetów nie wynika, aby były ważne w określonym czasie. Można więc przypuszczać, że karnety wykupione w marcu mogły być wykorzystywane także w następnym miesiącu. Nieuwzględnienie omówionych okoliczności przy ocenie dowodów przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Wprawdzie rację ma organ odwoławczy podnosząc, że z zestawienia biletów sprzedanych przez skarżącą nie wynika bezpośrednio, czy bilety były sprzedane na trasę [...] i czy mogły być wykorzystane podczas przedmiotowego kursu. Jednak ta okoliczność została wymieniona razem ze stwierdzeniem, że nie wynika też z zestawienia w jakiej ilości bilety były sprzedane i czy były sprzedane na kwiecień 2012 r. Jak wcześniej zostało wykazane przez Sąd, te dwa ostanie wnioski są być może nieprawidłowe, a co najmniej są wynikiem zbyt powierzchownej oceny dowodów. W związku tym zagadnienie, czy przedstawione przez skarżącą dokumenty pozwalają na przyjęcie, że bilety były sprzedane na trasę [...] i czy mogły być wykorzystane podczas przedmiotowego kursu powinno być ocenione przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym z uwzględnieniem pogłębionej analizy dokumentów przedstawionych przez skarżącą, zgodnie z wyżej omówionymi uwagami Sądu. Ocenie powinna podlegać też okoliczność, że dowody zostały przedstawione przez skarżącą na wezwanie organu o określonej treści. Istotne jest zatem ustalenie i wyciągnięcie odpowiednich wniosków z ustalenia, czy skarżąca obiektywnie rzecz biorąc nie jest w stanie przedstawić bardziej precyzyjnych dowodów, czy dowodów nie ma, chociaż mogłaby je mieć, gdyby była prawdziwa jej teza, czy też odpowiadając na wezwanie uznała, że przedstawione dowody wystarczająco dokładnie odpowiadają na wezwanie organu. W związku z tym organ może wezwać stronę do złożenia precyzyjnie opisanych co do treści dokumentów. Może okazać się także potrzebne przesłuchanie strony, które jest środkiem dowodowym stosowanym w postępowaniu administracyjnym, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że nie było jasne dla organu odwoławczego w jaki sposób w przedsiębiorstwie skarżącej funkcjonuje system sprzedaży i odbioru karnetów wieloprzejazdowych i biletów miesięcznych. Organ może posłużyć się także materiałem dowodowym zebranym w sprawie o wykroczenie, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w której obwiniony był kierowca prowadzący autobus w dniu [...] kwietnia 2012 r. Kopia jednego z dokumentów z akt tej sprawy została złożona przez skarżącą w postępowaniu drugo-instancyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dokonać oceny dowodów i poczynić ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym dla rozpatrzenia sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione przez Sąd zastrzeżenia, oceny i wskazania co do dalszego postępowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wymienianej dalej jako P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.