III SA/Lu 178/19

Sygn. akt III SA/Lu 178/19 (III SA/Lu 179/19) [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E. O. oraz ze skargi K. O. na decyzję Inne z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargi. (Sygn. akt III SA/Lu 179/19) Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 11 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 10 grudnia 2018 r. w przedmiocie nakazania E. O. i K. O. opróżnienia wraz z rzeczami ich prawa reprezentującymi służbowego lokalu mieszkalnego Policji położonego w L., przy ul. [...] oraz wydania go organowi pierwszej instancji. Wskazane wyżej decyzje administracyjne zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Miejski Policji w L. powziął informację, że E. O. i K. O. zajmują lokal służbowy Policji położony przy ul. [...] w L. bez podstawy prawnej, bowiem zajmujący go niegdyś funkcjonariusz Policji R. O. zmarł. Dlatego wskazany organ decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2018 r. nakazał E. O. i K. O. opróżnić i wydać mu ten lokal. Ustalił bowiem, że przedmiotowe mieszkanie znajduje się w dyspozycji Policji od 1985 r. na podstawie partycypacji w kosztach budowy budynku z funduszy MSW. Zgodnie z decyzją Nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia 25 listopada 1985 r. Zastępca Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L., działający z upoważnienia Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L., przydzielił R. O. mieszkanie funkcyjne nr [...], położone w L. przy ul. [...], składające się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 28,06 m2 oraz powierzchni użytkowej 47,98 m2. Do wspólnego zamieszkiwania z głównym najemcą na podstawie przydziału zostali uprawnieni: E. O. – żona funkcjonariusza Policji oraz K. M. O. – jego córka. Funkcjonariusz Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 1989 r. bez nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, a w dniu 3 listopada 2014 r. zmarł. W dniu 9 listopada 2018 r. do Inne wpłynęło pismo informujące, że E. O. zajmuje mieszkanie służbowe Policji pomimo, że posiada własnościowy lokal mieszkalny położony w L., przy ul. [...]. W związku z tym w dniu 20 listopada 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie uprawnień E. O. i K. O. do mieszkania służbowego po zmarłym funkcjonariuszu Policji przy ul. [...] w L.. W toku postępowania wyjaśniającego wystąpiono do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "Konkret" w L., w celu ustalenia tytułu prawnego E. O. do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L., daty uzyskania przez nią tytułu prawnego do jego zajmowania, powierzchni mieszkalnej i użytkowej tego lokalu oraz ilości osób zgłoszonych do zamieszkiwania w lokalu. Z uzyskanych informacji wynika, że E. O. zgodnie z Księgą wieczystą KW Nr LU [...] jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L. o powierzchni mieszkalnej 33,14 m2 oraz powierzchni użytkowej 46,69 m2. W dniu 30 listopada 2018 r. do Wydziału Wspomagającego KMP w L. zgłosiła się E. O. wraz z K. O., a pierwsza z nich oświadczyła, że jest wdową po R. O., który zmarł w dniu 3 listopada 2014 r. i był głównym najemcą mieszkania służbowego Policji, położonego przy ul. [...] w L.. W mieszkaniu tym ona zamieszkuje od dnia 25 listopada 1985 r. do chwili obecnej, razem z córką K. O., która zamieszkuje tam od dnia 20 marca 1988 r. Żadna z nich nie jest ani funkcjonariuszem, ani pracownikiem Policji. Wdowa po funkcjonariuszu utrzymuje się z renty rodzinnej ZUS po zmarłym mężu i jest właścicielką mieszkania przy ul. [...] w L., zaś córka utrzymuje się z własnej pracy. W opisanych okolicznościach organ pierwszej instancji wyjaśnił, że służbowy lokal mieszkalny należy do szczególnej kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170, ze zm.). Ponieważ E. O. oraz K. O. nie są funkcjonariuszami Policji, nie są emerytami i nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, to tym samym nie znajdują się w kręgu osób, które mogą ubiegać się o przydział lokalu służbowego będącego w dyspozycji organów Policji, a więc lokalu który zajmują (przy ul. [...] w L.). W związku z tym wydanie wobec nich decyzji o nakazaniu im opróżnienia i wydaniu uprawnionemu podmiotowi tego lokalu służbowego stało się konieczne i uzasadnione. Od powyższej decyzji E. O. i K. O. złożyły odwołania, których Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie uwzględnił na drodze zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 2019 r., bowiem utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że E. O. i K. O. nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami, czy też rencistami policyjnymi oraz nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym nie zaliczają się do osób, które mają prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji Policji. Dlatego są osobami nieuprawnionymi do zamieszkania w takim lokalu, przez co zajmują go bez tytułu prawnego. Zasadne było w takiej sytuacji nakazanie im opróżnienia wskazanego lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem w świetle przepisów ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), E. O. i K. O. nie posiadają prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, to została wyczerpana przesłanka do opróżnienia zajmowanego przez nie mieszkania wskazana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stanowił fakt zajmowania mieszkania bez tytułu prawnego, a nie fakt posiadania innego mieszkania. Dlatego zbycie przez E. O. mieszkania położonego w L., przy ul. [...] w dniu 8 października 2019 r., które posiadała w chwili wszczęcia postępowania, nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W swoich skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], skarżące E. O. oraz K. O. podniosły takie same zarzuty i zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 10 grudnia 2018 r. jest nieważna, ponieważ była niewykonalna w dniu jej wydania, a charakter jej niewykonalności jest trwały; b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozważnie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niezgodny z zasadami logicznego rozumowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżące nie posiadają tytułu prawnego do lokalu służbowego, w wypadku gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu służbowego w wypadku, gdy brak było przesłanek określonych w niniejszym przepisie; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, że skarżące nie posiadają tytułu prawnego do lokalu służbowego w wypadku, gdy na podstawie art. 691 § 1 k.c. wstąpiły one w stosunek najmu po zmarłym R. O.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji wydanych przez organy w obu instancjach. W odpowiedzi na wniesione skargi Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu 12 września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] – na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. – zarządził połączenie obu spraw z wniesionych przez skarżące skarg o sygn. akt III SA/Lu 178/19 i sygn. akt III SA/Lu 179/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (protokół rozprawy – k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesione przez obie skarżące skargi nie zawierają żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogły zostać uwzględnione. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja organu pierwszej instancji nie są dotknięte wadami prawnymi, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności, bądź też ich uchylenie. Trzeba mieć na względzie, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu. W pierwszej kolejności wymaga zatem zwrócenia uwagi, że przedmiotem tej sprawy była kwestia legalności nakazania skarżącym opróżnienia zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją organu odwoławczego utrzymano bowiem w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję administracyjną nakazującą obu skarżącym opróżnienie i wydanie podmiotowi uprawnionemu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L., który jest w dyspozycji Policji. Rozstrzygnięcia te zapadły z tej przyczyny, że skarżące według ustaleń organów korzystają ze wskazanego lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Dlatego prawnomaterialną podstawę wydanych decyzji stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o Policji"), według którego, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Z tej też przyczyny zagadnienie posiadania przez skarżące tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego było kluczowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym zaakcentować, że nie stanowiło okoliczności spornej to, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest lokalem, który pozostaje w dyspozycji organu Policji (Komendanta Miejskiego Policji w L.). Tej kwestii zresztą żadna ze skarżących w skardze w ogóle nie kwestionowała. Otóż stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie, że wypełniona została hipoteza przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co obligowało je do wydania decyzji o opróżnieniu i wydaniu przez skarżące zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j. t. Dz. U. poz. 1182 z późn. zm.), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej wyżej ustawy, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusz Policji. Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Według zaś art. 29 ust. 1 z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby którakolwiek ze skarżących była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby im w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji. Żadnego z tych warunków skarżące jednak nie spełniły, przez co z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji R. O. utraciły prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wobec wygaśnięcia tego prawa. Tym samym decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma charakter decyzji związanej. Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na tej podstawie jest konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Organ nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego, lecz przeciwnie, związany jest dyspozycją powołanego przepisu, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego – obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu (zob. wyrok WSA w [...] z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 178/17). W konsekwencji, w sytuacji wypełnienia hipotezy przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, organ obowiązany jest wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a od takiego rozstrzygnięcia nie może go zwolnić prawidłowe stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli. Wbrew zawartemu w skardze twierdzeniu skarżących, sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, nie zaś sprawami cywilnymi. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 691 § 1 k.c. regulujący cywilnoprawną kwestię wstąpienia w stosunek najmu oraz przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podniesiono już, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. W drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny wymienieni w decyzji własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Skoro zaś skarżące E. O. i K. O. nie były i nie są funkcjonariuszami Policji, ani też emerytami lub rencistami policyjnymi oraz nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, to nie zaliczają się do grupy osób, które posiadają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, które wcześniej posiadał zmarły funkcjonariusz Policji. Skarżące są obecnie osobami nieuprawnionymi do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L., zajmują go zatem bez tytułu prawnego, a w świetle przepisów ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji obowiązane są do opróżnienia tego lokalu i wydania go uprawnionemu podmiotowi. Choć ogólne przepisy regulują możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na drodze wstąpienia w stosunek najmu (art. 691 k.c.), to – jak już wyjaśniono – nie dotyczy to lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach Policji. Przepisy odrębne, które zostały wyżej przywołane, kwestie uprawnień do takich lokali i zasad ich opróżniania regulują w sposób zupełny oraz odmienny, przewidując w tym zakresie tryb administracyjny, nie zaś cywilnoprawny. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji uzasadniająca opróżnienie przez skarżące zajmowanego lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji – na podstawie administracyjnej decyzji związanej. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, podstawę wydania tej decyzji stanowił fakt zajmowania mieszkania bez tytułu prawnego, a nie fakt posiadania w pewnym okresie innego lokalu mieszkalnego przez jedną ze skarżących. Zbycie przez skarżącą E. O. tego lokalu mieszkalnego (położonego w L., przy ul. [...]) w dniu 8 października 2019 r., było zaś dla rozstrzygnięcia tej sprawy prawnie obojętne, podobnie jak status majątkowy oraz stan zdrowia skarżących. W okolicznościach tej sprawy skarżące, jako żona i córka funkcjonariusza, posiadały wprawdzie uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w przeszłości, ale prawo to wygasło najpóźniej wraz ze śmiercią R. O., jako funkcjonariusza Policji, któremu lokal mieszkalny był przydzielony. W konsekwencji tych rozważań żaden z podniesionych w skargach zarzutów nie był uzasadniony. Wbrew twierdzeniu skarżących, organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy ustaliły prawidłowo i należycie stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zachowując obowiązujące prawem reguły, organy w konsekwencji wydały decyzje, które nie naruszają ani przepisów proceduralnych, ani też właściwych regulacji prawa materialnego. W żaden też sposób Sąd nie stwierdził, by zapadłe w sprawie decyzje administracyjne były niewykonalne w sposób trwały z przyczyn podniesionych w skargach. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, które spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że organy wzięły pod uwagę wszystkie dowody oraz uwzględniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając obie skargi za bezzasadne w całości, zobowiązany był – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – je oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.