III SA/Lu 179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Marszałka Województwa L. z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną L. – S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej: u.t.d. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzję wydaną z up. Marszałka Województwa L. z dnia [...] stycznia 2012 r. cofnięto A. P. zezwolenie z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną L. – S. Jako przyczynę cofnięcia zezwolenia organ pierwszej instancji podał wielokrotne naruszanie przez stronę warunków udzielonego zezwolenia i przepisów ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ nie rozważył niezaspokojonych potrzeb transportowych w miejscowościach położonych na linii komunikacyjnej, naruszył zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej poprzez narzucenie nieracjonalnego rozkładu przystanków oraz faworyzowanie innych przewoźników poprzez zaniechanie ich kontroli, brak obiektywizmu oraz tolerowanie zmowy innych przewoźników przeciwko stronie. Skarżący zarzucił również niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym zezwolenie na wykonywanie transportu osób cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Stosownie do art. 90 u.t.d. w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający licencji lub zezwolenia: 1) wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie; 2) cofa licencję lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 5 i art. 24 ust. 4-6. W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. przeprowadzili kontrole przedsiębiorcy A. P. pod kątem prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego na linii komunikacyjnej L. – S. z przepisami ustawy o transporcie drogowym i warunkami określonymi w zezwoleniu. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.t.d. w związku z lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ustawy oraz wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d. z związku z lp. 2.2. pkt 2 załącznika do ustawy. Po zakończeniu każdej z kontroli skarżącego wzywano do usunięcia stwierdzonych uchybień w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na skarżącego nałożono karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących przystanków (dot. kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na skarżącego nałożono karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków oraz godzin odjazdu i przyjazdu (dot. kontroli z dnia [...] maja 2011 r.). Organ odwoławczy wskazał również, że L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. przekazał materiały z kontroli drogowej skarżącego z dnia [...] października 2011 r., w wyniku której stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego na linii L. – S. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzone naruszenia zostały popełnione przez stronę w pełnej świadomości ich niezgodności z warunkami udzielonego zezwolenia. Miały one miejsce wielokrotnie i pomimo wezwań do zaprzestania popełniania naruszeń i sankcji w postaci kar pieniężnych, skarżący nie stosował się do wymagań wynikających z udzielonego zezwolenia z dnia [...] stycznia 2011 r. i przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia prowadzone jest wyłącznie w stosunku do A. P., a nie w stosunku do innych przedsiębiorców wykonujących przewozy na liniach komunikacyjnych w całości lub w części pokrywających się z linią L. – S., dlatego też wyniki kontroli przeprowadzonych w stosunku do innych przedsiębiorców nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do wniosków dotyczących potrzeb przewozowych mieszkańców Gminy S. i Gminy W., organ wyjaśnił, że występowanie ewentualnych potrzeb przewozowych jest okolicznością istotną dla postępowania w przedmiocie wydania lub zmiany zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest ustalenie czy strona dokonuje przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia i przepisami prawa. Na marginesie organ dodał, że postępowanie z wniosku A. P. w sprawie zmiany posiadanego zezwolenia zostało zawieszone ze względu na informacje przesłane przez Komisariat Policji w A. oraz Komendę Powiatową Policji w Ł. o posługiwaniu się przez przedsiębiorcę rozkładem jazdy innym niż stanowiący załącznik do wydanego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku dowodowego skarżącego w postaci wyznaczenia rozprawy w celu złożenia wyjaśnień przez A. P. w sprawie działań konkurencyjnych przewoźników i postępowania organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. materiał dowodowy był wystarczający. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 24 ust. 4 pkt u.t.d. w związku z art. 6 i art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez przedwczesne cofnięcie skargi, bez ustalenia wszystkich istotnych aspektów sprawy oraz art. 18 ust. 1 pkt g u.t.d. przez brak uzgodnienia z Marszałkiem Województwa M.; 2) art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie; 3) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie ochrony interesu społecznego i interesu obywateli zainteresowanych komunikacją drogową na linii L. – S. nie tylko w relacji bezpośrednio pomiędzy miastami L. – . – S.; 4) brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutu braku obiektywizmu i stronniczości organu pierwszej instancji; 5) art. 78 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia w sprawie rozprawy przed SKO w L. i uniemożliwienie skarżącemu przedstawienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w skomplikowanej i wielowątkowej sytuacji faktycznej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w zezwoleniu z dnia [...] stycznia 2011 r. określono tylko trzy przystanki: w L., Ł. i S., podczas gdy występując o zezwolenie wnosił o umożliwienie zatrzymywania się na wszystkich wyznaczonych na trasie L. – Ł. – S. przystankach, tak jak czterej konkurencyjni przewoźnicy. W ocenie skarżącego, organy nie wzięły pod uwagę licznych wystąpień mieszkańców poszczególnych miejscowości na trasie przejazdu skarżącego i przeciążenia samochodów pozostałych przewoźników. Różne traktowanie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w jednej dziedzinie i na jednym terenie jest zdaniem skarżącego sprzeczne z art. 6 i 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący podniósł również, że zasada ochrony interesu społecznego i interesu obywateli, w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb transportowych na trasie L. – Ł. – S., wymagała najpierw ustosunkowania się do tej sytuacji, rozważenia ewentualnych zmian zezwoleń, a dopiero potem ewentualnych restrykcji, gdyby okazało się, że postulaty i skargi obywateli są niesłuszne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestię wydawania i cofania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez jeden z wymienionych w lit. a-g organów. Stosownie do art. 20 powołanej ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy). Zasady, jakim podlegają przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, wymienione są w art. 18b ust. 1 pkt 1-7 u.t.d. Z omawianego przepisu wynika, że zasadą jest wsiadanie i wysiadanie pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). W myśl art. 18b ust. 2 u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5). Zezwolenie cofa się w razie m.in. naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie (m.in. art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d.) oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy, a sankcją za naruszenie lub zmianę warunków, na jakie zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (w tym w rozkładzie jazdy) jest cofnięcie zezwolenia. Jedynym odstępstwem od obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych jest przypadek wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. o przeprowadzili kontrole przedsiębiorcy A. P. pod kątem prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego na linii komunikacyjnej L. – S. z przepisami ustawy o transporcie drogowym i warunkami określonymi w zezwoleniu. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.t.d. w związku z lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ustawy oraz wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d. z związku z lp. 2.2. pkt 2 załącznika do ustawy. Po zakończeniu każdej z kontroli sporządzono protokół kontroli. Skarżącego wezwano do usunięcia stwierdzonych uchybień w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania (pisma z [...] kwietnia 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r.). Ponadto, L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Lublinie przekazał materiały z kontroli drogowej skarżącego z dnia [...] października 2011 r., w wyniku której stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego na linii L. – S. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W ocenie Sądu, ustalenia organów administracji, czy doszło do naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, zostały dokonane prawidłowo. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły kontroli, potwierdził wykazane przez organy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, tj. wysadzanie i zabieranie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Podkreślić również należy, że skarżący nie kwestionował, że stwierdzone naruszenia miały miejsce. Naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, nie uzasadnia fakt, że w dniu [...] marca 2011 r. (a więc przed w/w kontrolami) zostało wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – S. Do czasu zakończenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób skarżący powinien posługiwać się dotychczasowym rozkładem jazdy i wykonywać przewóz osób na warunkach określonych w posiadanym zezwoleniu. Wysadzanie pasażerów na przystankach nie objętych rozkładem jazdy, nawet jeśli były ujęte we wniosku o zmianę zezwolenia, stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g/ u.t.d. poprzez cofnięcie zezwolenia bez uzgodnienia z Marszałkiem Województwa M., stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g/ u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej jest obligatoryjne na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W obecnym stanie prawnym nie ma żadnego przepisu wskazującego na obowiązek uzgodnienia z innym organem cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli zainteresowanych komunikacją na linii L. – S. Z art. 7 k.p.a. wynika zasada uwzględniania przez organy administracji publicznej w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada wyrażona w omawianym przepisie ma zastosowanie w przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co ma miejsce wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu – należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych charakteryzują się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. W przypadku określonym w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. jest podejmowana decyzja związana. Podkreślić należy, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., który w ocenie skarżącego polega na nierozpatrzeniu w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy przed organem odwoławczym. Wbrew stanowisku skarżącego organy administracji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i nie pominęły żadnego z dowodów, odniosły się do wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczących ustalenia wyników kontroli w stosunku do innych przewoźników wykonujących przewozy na liniach komunikacyjnych w całości lub w części pokrywających się z linią L. – S. oraz ustalenia potrzeb przewozowych mieszkańców Gminy S. i Gminy W., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie istotne elementy stanu faktycznego zostały wyjaśnione i ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i rozprawa administracyjna w tym stanie faktycznym nie była potrzebna. Zgodnie bowiem z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Podsumowując podkreślić należy, że transport publiczny jest związany z zaspokajaniem potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danego terenu. Ustawodawca przewidział system koncesyjny na prowadzenie takiej działalności. Oznacza to, że sposób prowadzenia działalności poddany jest szczególnej kontroli. Skoro organ ustalił naruszenie warunków, na jakich wydano zezwolenie oraz określonych w zezwoleniu, miał obowiązek cofnięcia zezwolenia. Z tych też względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.