III SA/Lu 184/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi L.W. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania L. i i J. małżonków W. od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r., znak [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie rozgraniczenia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Wójt Gminy U. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w B., stanowiącej własność T. L., z działką nr [...], położoną w B., stanowiącą własność S. W. oraz z działką nr [...], położoną w B., stanowiącą własność J. W. Przesłanką umorzenia postępowania było zawarcie przez strony ugody w toku postępowania rozgraniczeniowego. Od decyzji odwołanie wniósł J. W., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2003r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 8 marca 2005r. J. i L. małżonkowie W. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r., powołując się na przesłankę pozbawienia L. W. możliwości udziału w postępowaniu wskutek nieuwzględnienia jej jako strony postępowania rozgraniczeniowego, mimo iż jest współwłaścicielem działki nr [...] na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Decyzją z dnia [...] marca 2005r., znak [...], Wójt Gminy U. odmówił wznowienia postępowania, powołując się na brak podstaw prawnych wznowienia określonych w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 26 grudnia 2007r. J. i L. małżonkowie W. wystąpili o wszczęcie postępowania ponownego mającego na celu orzeczenie o wadliwości decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r. w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności. Skarżący uzasadnili swój wniosek naruszeniem przez geodetę przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe przepisów prawa regulujących postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący podnieśli również, że ugoda powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a ponadto w jej zawarciu powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele. Ponieważ warunki te nie zostały spełniona, ugoda jest nieważna. Wniosek został rozstrzygnięty decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiającą, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż w świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tymczasem zarzuty stawiane we wniosku były znane skarżącym już w dacie zawarcia ugody. Organ podniósł, iż zarzut dotyczący niezachowania formy aktu notarialnego dla ugody jest bezpodstawny w świetle obowiązujących przepisów. Organ stwierdził także, że wszyscy uczestnicy postępowania o rozgraniczenie brali w nim udział. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. J. i L. małżonkowie W. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W odwołaniu podnieśli po raz kolejny okoliczność pominięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako współwłaścicielki nieruchomości objętej postępowaniem, a także sprzeczność ustalonych przez geodetę granic z posiadanymi przez odwołujących się dokumentami. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż wynikające z art. 16 § 1 k.p.a. domniemanie trwałości decyzji administracyjnych oznacza koniczność wykazania i udowodnienia przez podmiot żądający uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przesłanek, z powodu których należy wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasową decyzję. Organ wskazał dalej, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozpoczyna etap wstępny, w ramach którego dokonuje się czynności sprawdzających dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na tym etapie bada się w szczególności, czy podanie o wznowienie zostało wniesione przez podmiot legitymowany, czy została wskazana przyczyna wznowienia postępowania określona w przepisach k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania. W dalszych rozważaniach organ zwrócił uwagę, na swoją wcześniejszą decyzję w tej samej sprawie, z dnia [...] czerwca 2005r., w której zajął stanowisko, iż wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne przed sądem powszechnym. Organ podtrzymał to stanowisko i wskazał, iż w jego ocenie od daty doręczenia poprzedniej decyzji nie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. Organ podniósł, iż niemożliwe jest wznowienie postępowania z powodu podnoszonej przez odwołujących się przesłanki nie brania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro strony podnosiły tą okoliczność już w piśmie z 8 marca 2005r., to najpóźniej w tej dacie L. W. dowiedziała się o decyzji z [...] listopada 2002r. W tej sytuacji jednomiesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 k.p.a.) bez żadnych wątpliwości nie został dochowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2008r. J. i L. małżonkowie W. wskazali, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia okoliczności, iż rozgraniczenie działek nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa geodezyjnego i niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z posiadanych przez nich map. Skarżący podnieśli także, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brała udziału L. W., mimo że jest współwłaścicielem działki objętej postępowaniem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, powołując się na analogiczne argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem kryterium legalności (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.; art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Warunkiem uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest zatem stwierdzenie przez sąd, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa – bądź to w zakresie przepisów postępowania, bądź przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ponieważ sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), mogą to być zarówno uchybienia podnoszone w skardze przez skarżącego, jak i naruszenia prawa, które sąd stwierdził z urzędu, będąc zobowiązanym do kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w działaniach organów administracji publicznej naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza, że ich wzruszenie poprzez zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności, jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to podmiot żądający weryfikacji decyzji ostatecznej musi wykazać zaistnienie, określonych w przepisach k.p.a. lub ustawach szczególnych, przesłanek, dla których należy wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasową decyzję. Jest to stanowisko oparte na ugruntowanych poglądach orzecznictwa i doktryny. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania inicjuje etap wstępny, w ramach którego organ właściwy bada dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W ramach tych czynności wstępnych bada m.in. to, czy strona powołuje się na jedną z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. oraz to, czy został zachowany termin na wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania. Niedochowanie tych warunków – np. niewskazanie w żądaniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub 145a k.p.a., niezachowanie terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia – skutkować musi wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Analizując treść pism kierowanych przez skarżących do organów administracji publicznej trzeba stwierdzić, że we wniosku z dnia 26 grudnia 2007r., który zainicjował postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, J. i L. małżonkowie W. powołali się na szereg naruszeń przepisów prawa regulujących postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, do jakich miało ich zdaniem dojść przy zawieraniu ugody przed geodetą. Skarżący podnieśli również, że ugoda powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a ponadto w jej zawarciu powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele. Dopiero w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r., o odmowie wznowienia postępowania, państwo W. wyraźnie podnieśli okoliczność pominięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako współwłaścicielki nieruchomości objętej postępowaniem. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżących należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą stanowić podstawy kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydanej w związku z zawarciem ugody, co dotyczy również trybów nadzwyczajnych postępowania, w tym trybu wznowienia postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2007r. (I OSK 376/06; LEX nr 290621): Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne [...] moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 2005r.; IV SA/Wa 1479/05 LEX nr 191297 oraz w wyroku z 22 listopada 2005r.; V SA/Wa 1558/05, LEX nr 203725). Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą zatem stanowić podstawy żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Tym bardziej, iż jak wynika z pism składanych w sprawie przez skarżących, te wadliwości zawartej ugody były im już znane w grudniu 2002 r. tj. w miesiącu, w którym zapadła decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Nie oznacza to jednak, że kontroli organów administracji publicznej, dokonywanej – jak w niniejszej sprawie – w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, nie podlega zachowanie wymogów proceduralnych postępowania w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do zawarcia ugody. Jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytaczanym wyżej wyroku z 22 listopada 2005r.: Postępowanie, w którym dochodzi do zawarcia ugody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jest "zwyczajnym" postępowaniem administracyjnym, toczącym się na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem winno być przeprowadzone zgodnie z regułami z niego wynikającymi. Wśród fundamentalnych reguł tego postępowania znajduje się wyrażona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie tej zasady, skutkujące tym, że strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Analizując treść pism skarżących kierowanych w niniejszej sprawie do organów administracji publicznej w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania, należy stwierdzić, że jednym z argumentów podnoszonych przez państwa W., który mógł uzasadniać wznowienie postępowania to zarzut pominięcia w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako strony, będącej – zdaniem skarżących - współwłaścicielem na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym. Wada ta, gdyby rzeczywiście wystąpiła, uzasadniałaby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd orzekający stwierdza jednak, że wznowienie postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy niedopuszczalne. Jak słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, okoliczność pozbawienia L. W. możliwości udziału w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym bez jej winy była podnoszona przez skarżących już we wniosku o wznowienie postępowania z 8 marca 2005r. Postępowanie w tej sprawie zakończyła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2005r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy U. z [...] marca 2005r. o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza to, że już 2005 r. L. W. i J. W. znali przyczynę, która ich zdaniem przemawiała za wznowieniem postępowania. W świetle art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak trafnie zwraca uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. bezsprzecznym jest, iż L. W. dowiedziała się o decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego najpóźniej w dniu 8 marca 2005r., skoro w piśmie z tego dnia podnosi zarzut pozbawienia jej możliwości udziału w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. W tym stanie rzeczy bezspornie określony w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany, słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wznowienia postępowania. Należy również zauważyć, że art. 148 § 1 kpa określa termin wznowienia postępowania w każdym innym przypadku. Strona musi zatem wykazać, że termin ten zachowała. Skoro L. W. i J. W. żądają wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, to mają obowiązek określić przyczyny, które ich zdaniem przemawiają za wznowieniem tego konkretnie postępowania i wykazać, że swój wniosek złożyli w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organy obu instancji, mając na uwadze powołane przez skarżących okoliczności, zasadnie stwierdziły, że wniosek z dnia 26 grudnia 2007 r. o wznowienie postępowania L. W. i J. W. złożyli z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Treść zawartej ugody w 2002 r. w postępowaniu rozgraniczeniowym była w tym samym roku znana zarówno J. W. jak i L. W. Okoliczności stanowiące – zdaniem strony – podstawę do wznowienia postępowania znane jej były zatem od kilku lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Wobec niezachowania terminu określonego w art. 148 kpa, zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 w związku z art. 148 kpa, a następnie do utrzymania takiego rozstrzygnięcia w mocy. W tej sytuacji skarga L. W. i J. W. jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).