III SA/Lu 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 lutego 2022 r., nr SKO.41/4377/RU/2021 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2021 r., nr KTD.5430.2671.2021.EK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz G. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. K. (dalej jako: "skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy na badania lekarskie. Z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji wynika, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w [...] poinformował, iż istnieją przesłanki do skierowania G. K. na kontrolne badania lekarskie w kierunku oceny przeciwwskazań zdrowotnych lub ich braku do kierowania pojazdami. W tych okolicznościach organ uznał, że posiada wiarygodne informacje, dające podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie pojazdami do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Lublinie, w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu zdrowia skarżącego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Od powyższej decyzji odwołał się G. K. podnosząc, że z akt sprawy nie wynika, że zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające wydanie tego rodzaju decyzji. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie że mają być uzasadnione oznacza, że są oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wszczęcie postępowania wynika jedynie z nieprawdziwych informacji uzyskanych od skonfliktowanej ze skarżącym żony. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. W dniu 7 września 2021 r. wpłynęło do organu I instancji pismo J. K. (żony skarżącego), z którego wynika, że skarżący powinien zostać skierowany na badania neurologiczne w związku z atakami padaczki, które wystąpiły w dniu 29 marca 2021 r. i w dniu 3 września 2021 r. W jej ocenie, istnieją obawy co do zdolności do kierowania pojazdami, gdyż w czasie ataku mąż nie ma nad sobą kontroli, bowiem następuje m.in. utrata przytomności. Kolegium podniosło, że w piśmie z dnia 20.09.2021 r. Dyrektor Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w [...] potwierdził interwencję medyczną Zespołu Ratownictwa Medycznego w dniu 29 marca 2021 r. Ponadto wskazał, że według oceny zespołu ratownictwa medycznego istnieją przesłanki do skierowania G. K. na kontrolne badania lekarskie w kierunku oceny przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wprawdzie powyższe pismo nie zostało podpisane przez lekarza specjalistę, to jednak podpisał je kierownik jednostki, upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Z tego powodu, nie można podważać treści tego pisma. Nie sposób również uznać, że ratownik medyczny nie jest osobą, której spostrzeżenia co do stanu zdrowia mogą dowodzić przesłanki do skierowania na badania lekarskie. Przepisy prawa nie precyzują, na jakich dowodach ma oprzeć się organ ustalając czy zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Wnioskować należy jednak, że osoby profesjonalnie zajmujące się ratowaniem zdrowia i życia ludzkiego są w stanie wstępnie ocenić czy stan zdrowia badanego może mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. Ponadto stan zdrowia strony budził zastrzeżenia nie tylko ratowników medycznych, ale i jego żony. Nawet w przypadku uwzględnienia okoliczności, że G. K. jest skonfliktowany z żoną, to zwrócić trzeba uwagę, że skarżący sam ujawnił, że leczy się z powodu nowotworu złośliwego mózgu, a w dniu 26 sierpnia 2020 r. wystąpił u niego pojedynczy napad padaczkowy wywołany guzem. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że "mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy należy uznać, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony". W skardze na powyższą decyzję G. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., określających przesłanki wydania zaskarżonej decyzji - poprzez jego wadliwe (nieprawidłowe) zastosowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia oraz oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 2) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. - z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje, aby organ odwoławczy wnikliwie rozpoznał odwołanie skarżącego od zaskarżanej decyzji i odniósł się do podniesionych w nim zarzutów skarżącego; 3) art. 7a) k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych wynikających ze stosowania wskazanych powyżej w pkt 1 i 2 przepisów na korzyść skarżącego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej i decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Wydania tego rodzaju decyzji nie musi być poprzedzone ustaleniem, czy stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia stanowią przeciwwskazanie do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. W postępowaniu w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami organy obowiązane są jednak do ustalenia, czy rzeczywiście w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które mogłyby wpływać na zdolność do prowadzenia pojazdów. W świetle utrwalonego orzecznictwa, które w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie wynika, że prawidłowe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. wymaga, by organ administracji publicznej, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami przeprowadził postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one rzetelne i oparte na wiarygodnych podstawach (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2019/14; z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2319/21). Niezależnie od tego, z jakich źródeł pochodzą informacje o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, to właściwy organ sam decyduje o wszczęciu a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on bezkrytycznie podchodzić do otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne i zostały wystarczająco umotywowane. Należy wykluczyć możliwość automatycznego kierowania na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym podejmowania decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. Same takie zawiadomienia nie mogą jeszcze przesądzać o wyniku postępowania. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego, a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego. Jest oczywiste, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się jednak na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu. Starosta decydując się na skierowanie kierowcy na badania musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia danej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7, 80 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Przenosząc te wstępne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że żona skarżącego w dniu 7 września 2021 r. wystosowała do organu I instancji pismo elektroniczne, w którym zażądała skierowania męża na badania neurologiczne, w związku z atakami padaczki, które miały miejsce w dniu 3 września 2021 r. w czasie zebrania szkolnego oraz w dniu 29 marca 2021 r. w domu. W obu przypadkach wezwano pogotowie ratunkowe. Z tego pisma wynika, że boi się ona o życie synów w sytuacji, gdyby skarżący woził ich samochodem do szkoły, bowiem mógłby nastąpić u niego atak padaczki połączony z utratą świadomości. Trzeba jednak zaznaczyć, że żona skarżącego jest z nim w separacji i wystąpiła z pozwem rozwodowym (por. oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r.). Nie jest zatem wykluczone, że J. K. złożyła w/w pismo, w celu szykany skarżącego. Tym bardziej, że nie wskazała, aby skarżący rzeczywiście podwoził dzieci do szkoły, lecz jedynie podała, że teoretycznie jest taka możliwość. Już następnego dnia po wpływie tego pisma, tj. 8 września 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w [...] SP ZOZ nr 1 w [...] o udzielenie informacji, "czy w ocenie osób udzielających pomocy medycznej skarżącemu lub na podstawie znajdującej się u Państwa dokumentacji medycznej skarżącego, istnieją przesłanki do skierowania Pana G. K. na kontrolne badania lekarskie, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami". Z pisma Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w [...] z dnia 20 września 2021 r. podpisanego przez dyrektora tej placówki wynika, że w dnie 29 marca 2021 r. miała miejsce interwencja medyczna zespołu ratownictwa medycznego oraz, że "według oceny zespołu ratownictwa medycznego istnieją przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne badania lekarskie, w kierunku oceny przeciwwskazań zdrowotnych lub ich braku do kierowania pojazdami". W tym miejscu wyjaśnić należy, że do zadań zespołu ratownictwa medycznego należy wyłącznie podejmowanie medycznych czynności ratunkowych w warunkach pozaszpitalnych. Wynika to z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1720). Natomiast rozpoznawanie schorzeń jest wyłączną domeną lekarzy specjalistów. Do pisma z dnia 20 września 2021 r. nie dołączono żadnej dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącego, a odnoszącej się w szczególności do jego schorzeń oraz wskazującej na jego zachowanie w czasie interwencji. Fakt, że pismo podpisał dyrektor jednostki, sam przez się nie stanowi o szczególnej mocy dowodowej tego pisma, którego z tej przyczyny "nie można podważyć", jak błędnie stwierdziło Kolegium. Rzeczone pismo nie może być jednak uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., gdyż stanowi ono jedynie zrelacjonowanie treści rozmowy przeprowadzonej przez dyrektora z członkami zespołu ratownictwa medycznego. Na marginesie należy zauważyć, że z przedłożonej przez skarżącego aktualnej dokumentacji medycznej, tj. wyniku badania rezonansem magnetycznym i informacji specjalisty neurologa (k. 57 i 58 akt) wynika, że stan zdrowia skarżącego po operacyjnym usunięciu nowotworu złośliwego mózgu, radioterapii i chemoterapii jest stabilny oraz, że od czasu ostatniej konsultacji neurologicznej, która miała miejsce 13 września 2021 r. nie wystąpił u niego napad padaczkowy. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiedniego przepisu prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z regułami k.p.a. Przepisy zamieszczone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazują organom administracji publicznej ustalenie istotnych w sprawie kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zmaterializowanie tych reguł powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero zadośćuczynienie nakazom wynikającym z przytoczonych regulacji procesowych, umożliwia prawidłową subsumcję normy materialnoprawnej (w niniejszej sprawie zawartej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Analiza uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach przekonuje, że zapadły one z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, co z kolei przełożyło się na nieprawidłowe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a". Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II sentencji) uzasadniają przepisy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 200 zł. Z uwagi na to, że znajdujące się w sprawie dowody, tj. email żony skarżącego z dnia 7 września 2021 r. oraz pismo Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w [...] z dnia 20 września 2021 r. nie dawały podstaw do wydania decyzji kierującej skarżącego na kontrolne badania lekarskie w kierunku oceny przeciwwskazań zdrowotnych lub ich braku do kierowania pojazdami, przeto w ocenie sądu – dalsze prowadzenie postępowania przez Starostę Lubelskiego należy uznać za bezprzedmiotowe. Z tego względu sąd umorzył postępowanie administracyjne, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek, a wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.); "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. 5, Warszawa 2017 r.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca zdecydował, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał on decyzję o umorzeniu postępowania.