III SA/Lu 187/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie za szkodę komunikacyjną wynikłą na skutek kolizji pojazdu z łosiem na drodze wojewódzkiej 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. C. wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i osiemdziesiąt setnych) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które wypłacić z funduszów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia E. P. na postanowienie Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska, wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa , z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie zwrotu E. P. wniosku o odszkodowanie za szkodę komunikacyjną wynikłą na skutek kolizji pojazdu samochodowego marki Rover 75 o nr rej. [...] z łosiem w dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 66 § 3 i art. 144 Kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] styczna 2009 r. E. P. wystąpiła do Wojewody o odszkodowanie za szkodę komunikacyjną wynikłą na skutek kolizji pojazdu samochodowego marki Rover 75 o nr rej. [...] z łosiem w dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...], wskazując na przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz.1066, z późn. zm.). Opisała również szczegółowo przebieg zdarzenia i obrażenia, których doznała jej rodzina oraz szkody powstałe w samochodzie w związku z tym zdarzeniem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ustawy Prawo łowieckie przekazał pismo skarżącej Marszałkowi Województwa według właściwości. Marszałek Województwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 66 § 3 kpa oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo łowieckie zwrócił E. P. podanie o odszkodowanie za powyższą szkodę komunikacyjną wskazując, iż organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Na postanowienie to E. P. wniosła zażalenie, podnosząc iż jest ono dla niej krzywdzące. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniu, utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ zważył, iż na podstawie art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej na każdym etapie postępowania administracyjnego. Natomiast art. 65 § 1 Kpa stanowi, że jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to ciąży na nim obowiązek wydania postanowienia i niezwłocznego przekazania podania do organu właściwego. W przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia (art. 66 § 3 Kpa). Zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego obowiązany jest do wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania. Z art. 50 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną, z tym, że za powyższe szkody wyrządzone na obszarach obwodów łowieckich polnych i obszarach nie wchodzących w skład obwodów łowieckich odszkodowania wypłaca zarząd województwa ze środków budżetu państwa. Jednakże, kwestia odszkodowania za szkodę wyrządzoną zderzeniem pojazdu mechanicznego z łosiem na drodze publicznej nie jest rozstrzygana przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Załatwienia powyższej sprawy w takiej formie działania administracji nie przewiduje żaden przepis Prawa łowieckiego. Słusznie zatem podniesione zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż sprawy o odszkodowanie należą do drogi postępowania sądowego. Tym samym, brak jest podstaw do odszkodowania za szkodę komunikacyjną poniesioną w skutek kolizji ze zwierzęciem łownym w drodze postępowania administracyjnego. Właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, mającej charakter cywilnoprawny jest sąd powszechny. W tym stanie rzeczy, organ pierwszoinstancyjny prawidłowo zastosował art. 66 § 3 kpa. Od powyższego postanowienia E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc, iż jest ono dla niej bardzo krzywdzące. Podnosiła, iż województwo posiada odpowiednie fundusze zgromadzone z przeznaczeniem na wypłatę stosownych odszkodowań za straty spowodowane przez zwierzęta łowne. Podstawą prawną zgłoszonego przez nią roszczenia jest ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie oraz art. 415 w związku z art. 361 Kodeksu cywilnego. Wskazała też na trudną sytuację życiową swoją i swojej rodziny, którą jej zdaniem należy uwzględnić rozpatrując niniejszą sprawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z poźn. zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub zasad współżycia społecznego. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. Podstawą zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przez pojęcie "podanie", zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., należy rozumieć żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia, a więc wszelkie pisma składane w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, pochodzące od uczestników postępowania, a adresowane do organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało pismo z konkretnym żądaniem (podanie), jest obowiązany stosownie do treści art. 19 k.p.a. w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym (art. 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem rozpoznania przez organy było wniesione przez skarżącą podanie o odszkodowanie za szkodę komunikacyjną wynikłą na skutek kolizji w dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] pojazdu samochodowego marki Rover 750 o nr rej. [...] z łosiem. Rozważając tę kwestie należało odwołać się do treści ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. Nr z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm., zwana dalej ustawą) i w oparciu o szczegółową analizę jej przepisów odpowiedzieć na postawione pytanie, czy wniesione podanie mogło zostać rozpoznane w ramach postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne regulują przepisy rozdziału 9 zatytułowanego "szkody łowieckie". Zgodnie z art. 46 prawa łowieckiego, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego obowiązany jest do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. W związku z taką treścią przepisu nie może budzić wątpliwości, że ma on rekompensować szkody, jakie zostały wyrządzone w uprawach i płodach rolnych, przez niektóre rodzaje zwierząt łownych, gdyż jego celem jest ochrona poszkodowanego. Jak wskazuje na to orzecznictwo regulacja zawarta w rozdziale 9 ustawy ma za zadanie skompensowanie przez podmioty prowadzące gospodarkę łowiecką szkód wymienionych w tym przepisie, których charakter nie pozwala stworzyć skutecznych zabezpieczeń przed wolno żyjącą zwierzyną łowną. Reguła odpowiedzialności dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego podlega modyfikacji ze względu na szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną - art. 50 ust. 1 i 2 prawa łowieckiego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie ze środków budżetu państwa wypłaca bądź Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe bądź zarząd województwa (ze środków budżetu państwa) w zależności od położenia uprawy dotkniętej szkodą (ust. 2). W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 50 prawa łowieckiego odnoszący się do zwierząt objętych całoroczną ochroną dokonuje jedynie zmiany podmiotu odpowiedzialnego za wyrównanie szkody (zamiast dzierżawcy lub zarządcy - odpowiada Skarb Państwa) bez odchodzenia od zasad i zakresu odpowiedzialności przewidzianej w art. 46 tej ustawy. Na wskazane przez Sąd znaczenie przepisu wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 120107, LEX nr 322097 zgodnie z którą "na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa łowieckiego Skarb Państwa odpowiada tylko za szkody określone w art. 46 ust. 1 tej ustawy". W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że za szkodę określoną w art. 49 Prawa łowieckiego wyrządzoną przez łosie uznane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie określenia okresów polowań na zwierzęta łowne (Dz. U. Nr 48, poz. 459) za zwierzęta objęte całoroczną ochroną (art. 50 ust. 1 prawa łowieckiego) odpowiada Skarb Państwa. Objęcie całoroczną ochroną któregoś z rodzajów zwierząt łownych wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 1 powoduje jedynie "wyłączenie" z gospodarki łowieckiej prowadzonej przez zarządcę lub dzierżawcę koła łowieckiego i objęcie zadaniami Skarbu Państwa (jednostek organizacyjnych wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy). Jednakże samo przesądzenie, że za szkody w uprawach rolnych, a więc innych niż zgłoszone w podaniu przez E. P. wyrządzone przez łosie odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie wypłaca zarząd województwa tj. organ administracji samorządowej szczebla wojewódzkiego nie przesądza, że odszkodowanie to zostaje przyznane decyzją administracyjną, której wydanie poprzedzone zostaje wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Zdaniem Sądu, żaden przepis Prawa łowieckiego, ani rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie wskazuje, że wypłata odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną ma następować w ramach postępowania administracyjnego. O powyższym świadczy zarówno analiza przepisów ustawy jak i charakter świadczenia oraz stosunek prawny łączący Skarb Państwa (zarząd województwa) z osobą, która poniosła szkodę. Użyty w przepisie zwrot "Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną" świadczy o tym, że jest to koncepcja przejęta z prawa cywilnego, przekształcona w odrębna normę prawną o zawężonej podmiotowo i przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej. W normie tej znajdują odbicie elementy wynikające z regulacji skutków prawnych szczególnej sytuacji, jakim jest wyrządzenie szkody przez zwierzęta żyjące w stanie wolnym. Stanowi ona tylko modyfikację zasad i zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej, wyrażonej w prawie cywilnym w sposób dostosowany do tej odrębnej sytuacji nie uregulowanej w Kodeksie cywilnym. Jednakże nie narusza ona konstrukcji i istoty stosunku cywilnoprawnego, z którego wynika uprawnienie i obowiązek równoprawnych podmiotów w zakresie naprawienia szkody. W stosunku tym nie wchodzi w rachubę jednostronnie i władczo wyznaczony obowiązek, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym występuje nierównorzędność stron i podporządkowanie jednej strony władzy drugiej strony. W tym więc zakresie, w jakim Prawo łowieckie stanowi o odszkodowaniu należy zdaniem Sądu - rozumieć to pojęcie tak, jak je rozumie Kodeks cywilny. Należy pamiętać, iż Kodeks cywilny nie reguluje wszystkich stosunków cywilnoprawnych, gdyż z różnych względów niektóre stosunki cywilnoprawne są regulowane w odrębnych ustawach (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), zawierających nawet większość przepisów o charakterze administracyjno-prawnym. O tym jednak, czy określone stosunki prawne są stosunkami z zakresu prawa cywilnego, nie decyduje to, w jakiej ustawie zostały uregulowane, lecz treść i znamiona tych stosunków, a w szczególności oparcie ich na zasadzie prawnej równorzędności stron, to jest w omawianym wypadku, uprawnionego do żądania wyrównana szkody i zobowiązanego do jej naprawienia. Z tego wynika, że uregulowane w rozdziale 9 Prawa łowieckiego roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czyli sprawami cywilnymi, które stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Tylko wyraźna wola ustawodawcy może poddać tego typu sprawy w drodze wyjątku od reguły ogólnej rozpoznaniu na drodze administracyjnej. Przykładem takiego uregulowania w aktualnym stanie prawnym może być art. 131 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150), czy też art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. nr 213 poz. 1342). Przywołane normy prawne przewidują w przypadku dochodzenia odszkodowania za wymienione w ustawie szkody, tzw. mieszany – administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń, tzn. na pierwszym etapie o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej w drodze decyzji. Decyzja taka ma walor ostateczności, gdyż nie podlega zaskarżaniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zaś wnieść powództwo do sądu powszechnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przypadku szkód, których naprawienia żąda skarżąca ani przepisy ustawy - Prawo łowieckie ani żaden inny przepis obowiązującego prawa nie wprowadza wyjątku od wspomnianej powyższej zasady, ze to sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania sporów na tle roszczeń odszkodowawczych jako spraw stricte cywilnoprawnych. Wskazane przez sąd stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (patrz orzeczenie z dnia 12 kwietnia 1989 r. sygn. akt UW 9/88, pub!. OTK 1989/1/9), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 maja 1989 r. sygn. akt II SA/478/98 publ. OSP 1990/8/292), zachowującym ciągle swą aktualność. Organy obu instancji uznały prawidłowo, iż sprawa będąca przedmiotem podania skarżącej ma charakter czynu niedozwolonego, podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, dlatego zastosowały właściwy przepis prawa o zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.). Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 348 z późn. zm.).