III SA/Lu 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2010r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie II i III; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. przyznaje adwokatowi G. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292.80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. T. i A. K. od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie: 1) umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości H. i M. T. z działkami B. C. i J. C. wobec zawarcia aktu ugody oraz 2) orzeczenia o przyjęciu rozgraniczeniu nieruchomości H. i M. T. z działką H. K. oraz działką M. i L. małż. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z: I. utrzymało w mocy pkt I zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, II. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt II a i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, III. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt II b i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Z. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. T. o rozgraniczenie wskazanych nieruchomości położonych w miejscowości T., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne: 1) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie: a) rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność H. i M. małż. T. (działka nr [...]) z działką nr [...] - własność B. C. b) rozgraniczenia nieruchomości – działki nr [...] (H. i M. T.) z działką nr [...] stanowiącą własność J. C. - ze względu na zawarcie ugody (pkt I decyzji). W pkt II decyzji organ pierwszej instancji przyjął rozgraniczenie pomiędzy: a) działką nr [...] (H. i M. T.) z działką nr [...] stanowiącą własność H. K., b) działką nr [...] (H. i M. T.) z działką nr [...] stanowiącą własność nieżyjących M. i L. małż. M. (przy czym jako strona został wpisany domniemany ich spadkobierca i użytkownik gruntu A. K.). Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że między stronami został zlikwidowany spór co do przebiegu linii granicznych i doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]i nr [...]oraz nr [...] i nr [...], wobec tego organ umorzył postępowanie administracyjne, gdyż zawarta ugoda ma moc ugody sądowej. W kwestii przyjęcia rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] i działki nr [...] z działką nr [...] organ orzekł w pkt II decyzji wskazując, że granice zostały przyjęte według danych zawartych w operacie ewidencji gruntów z 1964 r. Od decyzji niniejszej odwołanie wniósł skarżący wnosząc o unieważnienie decyzji, podpisów i protokołów oraz ugody, gdyż według skarżącego geodeta inaczej przedstawił granice w protokołach granicznych i ugodzie, a inaczej wytyczył je na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. ustaliło, że w pkt I decyzji prawidłowo orzeczono w kwestii umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ze względu na zawartą ugodę, zaś w pkt II decyzji organ orzekł niezgodnie z przepisami prawa. Kolegium wyjaśniło, że ugoda zawarta przed geodetą na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne powoduje wyłączenie dopuszczalności dalszej drogi administracyjnej i ma moc ugody sądowej. Ugoda jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Po uprawomocnieniu się orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego, strony mogą jedynie przed sądem powszechnym kwestionować ważność ugody. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego Kolegium wyjaśniło, że w przypadku sporu co do przebiegu linii granicznych i zawarcia ugody, wyraźnie odróżnia się możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie zakończone zawarciem ugody od możliwości wzruszenia samej ugody. Konsekwencją zawarcia ugody przed geodetą jest umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 k.p.a. W tej części decyzja Burmistrza Z. o uorzeniu postępowania jest więc prawidłowa, zaś skarżący może ewentualnie kwestionować zawartą ugodę przed sądem powszechnym. Ustosunkowując się zaś do drugiej, merytorycznej części decyzji Kolegium uznało, że część II a została wydana z naruszeniem prawa. Ani uprawniony geodeta ani organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, skoro nie ma określonej strony postępowania (właściciela działki lub wieczystego użytkownika). Z akt sprawy wynika, że stroną postępowania rozgraniczeniowego nie mógł być A. K. Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów załączonego do akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] byli nieżyjący M. i L. małż. M., co potwierdza również organ pierwszej instancji wskazując A. K. jako domniemanego spadkobiercę i użytkownika. Kolegium stwierdziło, że postępowania administracyjnym nie można prowadzić bez udziału strony, a stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu, a nie domniemany spadkobierca, jak podano w decyzji. Dopuszczając do postępowania rozgraniczeniowego A. K., organ naruszył szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 28, art. 77), tym samym w tej części decyzja winna być uchylona. Kolegium zwróciło również uwagę na to, że w pkt II decyzja organu pierwszej instancji zawiera kolejną wadę, a mianowicie zgodnie z przepisami ustawy organ nie "przyjmuje" rozgraniczenia nieruchomości, lecz zatwierdza rozgraniczenie. Z tych względów Kolegium nie mogło uznać zaskarżonej decyzji w pkt II za prawidłową, dlatego w tej części uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt II a) praz oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji (pkt II b). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. T. Skarżący zarzuca nieprawidłowe rozgraniczenie działek przez geodetę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja zawiera trzy rozstrzygnięcia, oznaczone punktami I, II, i III. Punkt I zaskarżonej decyzji odnosi się do punktu I decyzji organu pierwszej instancji, zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego, natomiast punkty II i III zaskarżonej decyzji odnoszą się do punktu II decyzji organu pierwszej instancji, zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie rozgraniczenia. Skarga dotyczy całej decyzji, jest jednak tylko częściowo uzasadniona i to nie z przyczyn w skardze podanych. Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w pkt II i III, czyli w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości dokonanego przez organ pierwszej instancji (pkt II decyzji organu pierwszej instancji) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I zaskarżonej decyzji zgodne jest z prawem, skarga podlega więc w tej części oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast (art. 30 ust. 1 ustawy). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 31 ust. 1 ustawy). Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody (art. 32 ust. 5 ustawy). Ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda nie kończy natomiast biegu postępowania administracyjnego. Zawarcie ugody powoduje jednak, że dalsze czynności rozgraniczeniowe stają się zbędne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w takiej sytuacji organ prowadzący administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe umarza postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie rozgraniczeniu podlegało kilka nieruchomości, stanowiących własność wnioskodawcy. Co do części z nich, oznaczonych jako działki nr [...] i [...], zawarte zostały ugody z właścicielami działek nr [...] i [...], spisane przez geodetę przeprowadzającego rozgraniczenie i podpisane przez strony. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów w sprawie niniejszej, że wobec zawarcia ugody co do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] postępowanie administracyjne w tej części podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego, tak jak każda inna decyzja administracyjna wydana na mocy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia może być jednak tylko prawidłowość umorzenia postępowania, a nie treść zawartej przez strony ugody. Ugoda graniczna jest bowiem rodzajem umowy określonej przepisami kodeksu cywilnego (art. 917 k.c.). Wywołuje ona skutki prawne od daty jej podpisania przez strony. Wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący nie podnosi jakichkolwiek zarzutów co do prawidłowości umorzenia postępowania wobec zawarcia ugody. Kwestionuje jedynie wyznaczenie granicy na podstawie dokumentów przyjętych przez geodetę, zarzuca również wadliwe sporządzenie szkiców granicznych. Zarzuty te nie mogą być jednak rozpatrywane w sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wobec zawarcia ugody. Również złożenie organowi administracji przez którąkolwiek ze stron oświadczenia o wycofaniu podpisu z aktu ugody nie wywołuje żadnych skutków dla postępowania administracyjnego, które wobec zawarcia ugody podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tego zatem względu nie mógł organ odwoławczy uwzględnić zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącego o "unieważnieniu" jego podpisów na aktach ugód. Zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego nie narusza zatem prawa. Skarga w tej części podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W pozostałej części zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, organ odwoławczy orzekł bowiem w sprawie nie należącej do jego właściwości. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja w tej części (punkty II i III) dotyczy rozstrzygnięcia wójta wydanego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Ponadto przed wydaniem decyzji organ prowadzący dokonuje włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3). Z przedstawionego unormowania wynika, że decyzja administracyjna w sprawie rozgraniczenia, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Doktryna i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone decyzją z art. 33 ust. 1 jest jednoinstancyjne, a wydana w tym trybie decyzja jest ostateczna. Przepis ten nie przyznaje bowiem stronie prawa odwołania w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie przekazania sprawy sądowi kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy i nie miało podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest więc w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania oraz umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości). Zgodnie z art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt II i III. Błędne pouczenie skarżącego przez organ pierwszej instancji o prawie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tylko ubocznie podnieść należy, że wyłączenie prawa odwołania od decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy nie pozbawia strony postępowania rozgraniczeniowego możliwości domagania się wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej z powołaniem się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżący kwestionował decyzję organu pierwszej instancji z powołaniem się na przesłanki określone w wymienionych przepisach. Z treści pisma skarżącego, nazwanego odwołaniem, wynika, że kwestionuje on ustalenie przebiegu granicy przez geodetę. Skarżący wyraził więc swoje niezadowolenie ze sposobu ustalenia przebiegu granic, obowiązkiem organu pierwszej instancji było w tej sytuacji potraktowanie pisma skarżącego jako żądania przekazania sprawy sądowi na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu adwokata Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).