III SA/Lu 189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2006r sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez D. S. w okresie od 1 maja 1969 r. do 27 sierpnia 1971 r. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców – Z. i E. Ł., zamieszkałych w T. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w związku z ubieganiem się o przyznanie nagrody jubileuszowej w swoim zakładzie pracy (Państwowej Straży Pożarnej) skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania przez nią we wskazanym okresie prac w gospodarstwie rolnym rodziców. Podała, że jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia tej treści wynika z rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresów służby od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej (Dz. U. Nr 101, poz. 637). Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy w swoim postanowieniu z dnia [...], powołując się na przepis art. 218 § 1 k.p.a. podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynika jedynie, że D. S. była zameldowana w T. od urodzenia do dnia 1 stycznia 1972 r., innymi dokumentami organ nie dysponował, w związku z czym nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, wydanie zaświadczenia określonej treści, lub też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie w trakcie postępowania przepisów art. 7, 10. 77, 80 i 218 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, organ administracji publicznej nie rozstrzyga co do istoty w całości, ani też w części żadnej sprawy administracyjnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie określony stan faktyczny lub prawny i stanowi czynność faktyczną, akt wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, choć nie jest to jego głównym celem. Jest ono pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, a jego wydanie stanowi czynność materialno- techniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego. Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o nie osoby jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie chodzi o tą drugą sytuację. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w celu przedstawienia go w postępowaniu dowodowym przed określonym podmiotem. Zdaniem organu II instancji, stosownie do przepisu art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do § 2 tego przepisu, przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub też, gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych. Na uzasadnienie tej tezy organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczących tej problematyki, tj. wyroku NSA z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt III SA 955/98 9niepubl.); wyroku z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95 (OSP 1998, z.6, poz. 106); wyroku WSA w Lublinie z dnia14 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 628/04 (niepubl.); wyroku NSA z dnia 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87 (ONSA 1988, nr 2,poz. 82). Zdaniem organu II instancji istniały uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Organ na podstawie posiadanych dokumentów nie był w stanie potwierdzić, że skarżąca we wskazanym przez nią okresie pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. Błędne są jej wywody, że skoro była zameldowana u rodziców, to mieszkała tam i pracowała. Sam fakt zameldowania nie oznacza, że osoba zamieszkuje pod danym adresem, nie da się też potwierdzić na tej podstawie pracy tej osoby w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że nawet sama skarżąca twierdzi, że żadne dowody na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym nie istnieją. Skoro więc nie istnieją, brak jest podstawy do potwierdzenia określonych stanów faktycznych na podstawie nieistniejących dokumentów i dowodów. Organ odwoławczy dodał, że stosownie do przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) nie jest możliwe dopuszczenie, jako dowodu zaświadczenia organu I instancji wystawionego na podstawie zeznań świadków, a już tym bardziej wyłączenie na podstawie oświadczeń osoby zainteresowanej, ponieważ przepis ten wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej, w oparciu o posiadane przez nią dokumenty, takie, jak np. rejestry gruntu czy księgi podatkowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie było podstaw do wydania zaświadczenia opartego na oświadczeniu strony i zeznaniach jej matki. Potwierdzenie takiego postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę poszczególnych dowodów w przypadku zaświadczenia uznać należy za wykraczające poza przedmiot tej czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania zaświadczenia spoczywa na organie administracji publicznej jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów, albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, albo rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro jest bezspornym, że organ I instancji nie dysponował takimi danymi, które pozwalały na potwierdzenie faktów zgodnie z żądaniami skarżącej, to odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści była zasadna. W ocenie Kolegium nie do przyjęcia jest pogląd, że Wójt Gminy jest organem właściwym do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają wprost z danych znajdujących się w jego posiadaniu. Gdy organ mający wydać zaświadczenie nie dysponuje koniecznymi do tego danymi, to nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w tak pełnym zakresie, aby spełnić żądanie strony i wydać zaświadczenie służące, jako dowód w odrębnym postępowaniu. Odmowa wydania zaświadczenia w tej sprawie świadczy jedynie o tym, że organ administracji publicznej nie posiadał danych na poświadczenie faktu pracy D. S. w gospodarstwie rolnym jej rodziców we wskazanym przez nią okresie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarga zarzuca naruszenie: 1) przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), poprzez niezawiadomienie skarżącej na piśmie (przed wydaniem postanowienia), że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym; 2) przepisu art. 3 ust. 3 powyższej ustawy, poprzez przyjęcie, że do wydania zaświadczenia w sprawie wykluczony jest dowód z wyjaśnień skarżącej, zeznań jej matki, innych świadków, gdyż w ocenie organu przepis ten wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym wyłącznie w oparciu o posiadane przez zainteresowaną osobę dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów, czy księgi podatkowe; 3) przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności nie wezwania skarżącej i jej matki Z. Ł., jak również innych świadków w celu przesłuchania na okoliczność wykonywania przez skarżącą w okresie os 1 maja 1969 r. do 27 sierpnia 1971 r. pracy w gospodarstwie rolnym jej rodziców we wsi T.; 4) przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ czynnego udziału skarżącej w postępowaniu o wydanie zaświadczenia i brak umożliwienia jej wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia, co do zebranych dowodów i materiałów; 5) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niepodjęcia próby przesłuchania skarżącej i jej matki, jak również innych świadków na okoliczność wykonywania przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym rodziców; 6) przepisu art. 80 k.p.a. poprzez ocenę sytuacji i wydanie postanowienia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w którym zabrakło zeznań skarżącej, jej matki i innych świadków; 7) przepisu art. 218 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że nie posiada żadnych dokumentów: "uprawdopodobniających stan", o którego stwierdzenie wnosiła skarżąca, podczas, gdy w uzasadnieniu organ I i II instancji stwierdził, że skarżąca była zameldowana w T. od urodzenia do 1 stycznia 1972 r., a skoro tak, to jej zdaniem, tam zamieszkiwała i wykonywała prace w gospodarstwie rolnym rodziców; 8) przepisu art. 218 § 2 k.p.a.. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jak również podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, ze w myśl przepisu art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1 269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast zgodnie z § 2 powołanego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgłoszony przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2006r. wniosek o wydanie zaświadczenia jako podstawę wskazywał przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresu służby, od którego należy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz.U. z 1997r., nr 101, poz. 637). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej zalicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane strażakom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, określone w przepisach o uposażeniu strażaków, przy czym w myśl § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, strażak jest obowiązany udokumentować swoje prawo do nagrody jubileuszowej, jeżeli w jego aktach osobowych nie ma odpowiedniej dokumentacji. Materialnoprawną podstawą wliczenia okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy jest przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli jednak właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy). Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia stwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie od dnia 1 maja 1969 r. do dnia 27 sierpnia 1971 r. Jak wnika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jest oczywiste, że organ I instancji w swoich zasobach nie ma zgromadzonych danych niezbędnych do wydania zaświadczenia, o jakie ubiega się skarżąca. Ten stan rzeczy oznacza, że organ administracji publicznej nie mógł, na podstawie przepisu art. 217 § 1 k.p.a., wydać zaświadczenia o żądanej treści. Ustaleń tych skarżąca w istocie nie kwestionuje, twierdząc jednak, że zgodnie z obowiązkami wynikającymi z przytoczonych w skardze przepisów prawa, organy administracji miały obowiązek podjąć działania w celu zebrania takich danych, czego zaniechały. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże zauważyć trzeba, że postępowanie wyjaśniające – co do zasady – ogranicza się do sprawdzenia aktualności posiadanych danych. Postępowanie to nie może służyć ustalaniu określonego stanu, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ, bowiem takie działanie byłoby w istocie rzeczy rozstrzygnięciem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a w tym zakresie rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym (por. K. Chorąży, Z.R. Kmiecik: Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze; Samorząd Terytorialny z 2000r., nr 6, s. 70). Zaaprobować należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Może ono zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z 25 października 2000 r., V SA 760/00; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 15 września 1997 r., II SA/Gd 1241/96). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r. (sygn. akt III RN 51/02; opubl. w Wokanda 2004/1/18) stwierdził, że "natura" zaświadczenia, o jakim mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W świetle powyższego rozstrzygnięcia organów obu instancji uznać należy za odpowiadające prawu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że odmowa wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców pozostaje bez wpływu na jej ewentualne uprawnienia pracowniczego z tego tytułu. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem ustaleń faktycznych, jako przesłanka rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przed organami orzekającymi, w oparciu o ogólne zasady dowodzenia w stosownym postępowaniu jurysdykcyjnym, w tym także na podstawie zeznań świadków, o czym mowa w przepisie art. 3 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów art. 7, 10, 77 § 1, 80, 218 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisu art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 tej ustawy, co miało polegać na zaniechaniu zawiadomienia skarżącej o tym, że organ administracji nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, to jakkolwiek zarzut ten jest zasadny, to owo uchybienie nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.