III SA/Lu 191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje radcy prawnemu M. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł , w tym [...] zł podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku E. M., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazanej decyzji ostatecznej organ wyjaśnił, że E. M. we wniosku z dnia [...] r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami w ramach pomocy de minimis, opierając swój wniosek o trudną sytuacje finansową, która uniemożliwia jej opłacenie tych należności, ponieważ pozbawi ją to możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i zagrozi jej egzystencji. Decyzją z [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2012 r. do października 2016 r. w łącznej kwocie 56.631,39 zł. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z argumentacją, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo spłaty zadłużenia przez dłużniczkę ze względu na jej młody wiek oraz fakt, że posiada mieszkanie, z którego może być przeprowadzona egzekucja celem zaspokojenia należności składkowych. Rozstrzygając sprawę ponownie na skutek wniosku dłużniczki o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] r. swoje wcześniejsze stanowisko uznał za prawidłowe, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej dnia [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. nr [...], w obu przypadkach podpisanej przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. – P. W.. Decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy a nie wszechstronny oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego, w efekcie czego wydana została zaskarżona decyzja; 2) art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania do organów państwa – poprzez stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji nr [...]: "ostrożnością mającą na celu ochronę środków publicznych", a nie dokonania wyważenia interesu strony i interesu publicznego; 3) przepisów prawa materialnego w postaci: art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń społecznych O/L. nr [...], a tym samym odmową umorzenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych mimo, że opłacenie ich przez skarżącą pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a więc spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również za umorzeniem składek przemawiają zasady słuszności; 4) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. Nr z 2016 r. poz. 1066, z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Według zaś art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe uregulowania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymaga zwrócenia uwagi, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Spośród tych przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. zostały podpisane przez działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektora Oddziału w L. – P. W.. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778). Przepis ten przewiduje, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, a stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, gdyż wniosek nie ma charakteru dewolutywnego. Pomimo tego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie różni się konstrukcyjnie od odwołania i posiada wszelkie cechy odwołania – za wyjątkiem cechy dewolutywności – zaś przepis art. 83 ust. 4 zdanie drugie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje odpowiednie stosowanie do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Przede wszystkim zaś w świetle przywołanego powyżej aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie budzi wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie także do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianego w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Takie stanowisko było również prezentowane na tle poprzedniego brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, który przed 11 kwietnia 2011 r., to jest przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji", co usunęło występującą wcześniej niejasność co do zakresu jego stosowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1522/10 i sygn. akt II GSK 1523/10 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1451/11). W świetle zatem przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3), decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek wydawane są przez Zakład, który również rozstrzyga ponownie sprawę w razie złożenia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący ten Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 pkt 2 ustawy), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS pracownikom jednostek terenowych. Decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek podejmowana w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS, jest decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy, a w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że pracownicy Zakładu upoważnieni do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy, są pracownikami organu administracji publicznej, do którego właściwości należą opisane w nim sprawy. Jednocześnie, mimo prowadzenia postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, do postępowania tego znajdują zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, w tym także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie, na co aktualnie wprost wskazuje treść tego przepisu. Na konieczność i obowiązek respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, wskazywał już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1451/11). Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej należy badać, czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym, bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Zatem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1451/11). W świetle zatem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dyrektor Oddziału ZUS w L. P. W., który podpisał decyzję wydaną przez Zakład w dniu [...] r., był na mocy tego przepisu wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. Wzięcie zaś udziału w tym postępowaniu, przez podpisanie zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co – w okolicznościach tej sprawy – uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie zachodziła w takiej sytuacji konieczność rozpatrywania pozostałych zarzutów zawartych w skardze, będą one bowiem przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu zmiany okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji życiowej skarżącej. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 250 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.