III SA/Lu 192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dowódcy Wielonarodowej Brygady (część polska) w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odmowy zaliczenia do stażu czynnej służby wojskowej okresów praktycznej nauki zawodu oraz pobierania zasiłku szkoleniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w L. – wskazując błędnie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 104 § 1 k.p.c. oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 127 poz. 1325 z późn. zm.) – po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. K., postanowił odmówić wliczenia do stażu czynnej służby wojskowej uprawniającego do nagrody jubileuszowej okresu pobierania zasiłku szkoleniowego oraz praktycznej nauki zawodu z równoczesnym przyznaniem na tej podstawie nagrody jubileuszowej z tytułu osiągnięcia 20-letniego okresu czynnej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Dowódcy [...] W. Dywizji Z. w L. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylona została decyzja nr [...] Dowódcy [...] Brygady Z. w L. z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiająca zaliczenia K. K. okresów szkolenia dla bezrobotnych od dnia 10 lipca 1990 r. do dnia 5 czerwca 1991 r. oraz okresu praktycznej nauki zawodu od dnia 1 września 1988 r. do dnia 6 czerwca 1990 r. Organ stwierdził w tym rozstrzygnięciu, że nie można wydawać decyzji o zaliczeniu stażu uprawniającego do nagrody jubileuszowej, jeśli decyzja powyższa nie dotyczy samego przyznania nagrody. W tym stanie rzeczy Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w L. ponownie rozstrzygając wniosek w uzasadnieniu decyzji Nr [...] uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, zarówno w części dotyczącej przyznania samej nagrody jubileuszowej, jak też podstawy do naliczenia do stażu służby wymienionych wyżej okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz praktycznej nauki zawodu. Organ stwierdził, że przepisy pragmatyki służbowej dotyczące czynnej służby wojskowej, regulując w sposób odmienny uprawnienia żołnierzy do nagrody jubileuszowej, nie dają podstaw do wliczenia do stażu służby okresów, jakie są zaliczane osobom pozostającym w powszechnym zatrudnieniu. W szczególności, wyłączeniu takiemu podlegają okresy pobierania zasiłków dla bezrobotnych i praktycznej nauki zawodu. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź alternatywnie o ustalenie, czy decyzja ta de facto nie rozstrzyga merytorycznie wniosku. W tych okolicznościach decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Dowódca W. Brygady (część polska) w L., działając jako organ II instancji – uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości oraz umorzył postępowanie w tej sprawie w pierwszej i drugiej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepis art. 85 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm. – dalej jako ustawa), zgodnie z którym, żołnierzom zawodowym przysługują nagrody jubileuszowe w procentowo określonej wysokości do miesięcznego uposażenia za okres po 20, 25, 30, 35 i 40 latach. Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego przepisu wynika, iż świadczenie to przysługuje żołnierzom czynnie pozostającym w zawodowej służbie wojskowej. Odnosząc ten wymóg do K. K. stwierdzono, że wystąpił on o zaliczenie podanych okresów do zawodowej służby wojskowej dopiero po dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, to jest w dniu 29 grudnia 2010 r., podczas gdy zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło w dni 30 listopada 2010 r. W takich okolicznościach – zdaniem organu – z przepisów o właściwości rzeczowej organu wojskowego wynika oczywisty wniosek, że w dacie złożenia wniosku przez zainteresowanego organ wojskowy nie był już właściwym do jego merytorycznego rozpatrzenia, ponieważ strona nie podlegała już właściwości organów wojskowych. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący K. K. wniósł o jej uchylenie i wskazanie organowi, w jaki sposób powinien prowadzić dalsze postępowanie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji wbrew zasadom wynikającym ze wskazanych przepisów oraz w oparciu o częściowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, poprzez zupełnie dowolne przyjęcie, iż skarżący wystąpił o zaliczenie okresów zatrudnienia oraz pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy prawo do nagrody jubileuszowej – po dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; 3) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. z Nr 127, poz. 1325 z późn. zm.), poprzez odmowę przyznania świadczenia pomimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że co najmniej trzykrotnie wnosił o zaliczenie spornych okresów do stażu służby wojskowej, m. in. w dniu 7 czerwca 2010 r. oraz w dniu 16 listopada 2010 r., jednak wnioski te zostały rozstrzygnięte negatywnie. Jego zdaniem świadectwo pracy, które przedłożył organom obu instancji jednoznacznie potwierdza zatrudnienie w [...] w C., w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od dnia 1 września 1988 r. do dnia 6 czerwca 1990 r. Natomiast w okresie od 10 lipca 1990 r. do 9 października 1990 r. pobierał zasiłek z tytułu pozostawania bez pracy, co stanowi dowód na to, że musiał być wcześniej zatrudniony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem bada, czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd władny jest wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa, kiedy podlega on uchyleniu. Dlatego obowiązkiem Sądu było dokonanie kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od charakteru i rodzaju zarzutów podniesionych w skardze. Ocena zaskarżonej decyzji w tych granicach jest negatywna i prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Według zaś drugiego z powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego stało się bezprzedmiotowe z tego względu, że w chwili złożenia przez niego wniosku nie pozostawał on już w czynnej służbie wojskowej, co zdaniem organu pozbawiało go legitymacji do złożenia wniosku i wyłączało kognicję organu wojskowego do rozpoznania wniosku, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić – nie tylko z powodu błędnego wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który odnosi się wyłącznie do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, zaś o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania w całości stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – ale również z innych powodów. Po pierwsze, w świetle dokumentów zawartych w aktach sprawy nie sposób przyjąć, że wniosek skarżącego wszczynający postępowanie został złożony w piśmie skarżącego z dnia 22 grudnia 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu w dniu 29 grudnia 2010 r., a więc już po zwolnieniu K. K. ze służby. Z akt sprawy wynika natomiast, że w dniu 16 listopada 2010 r. (k. 31 akt administracyjnych), skarżący wystąpił do dowódcy, cytując dosłownie: "zwracam się z wnioskiem o zaliczenie okresu zatrudnienia oraz pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej (Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej Nr 1325 z 11.05.2004 r., § 2 ust. 1 pkt 3)". Intencja wniosku była zatem – w ocenie Sądu – jasna, gdyż zawierał on w istocie żądanie przyznania skarżącemu nagrody jubileuszowej, po zaliczeniu do stażu czynnej służby wojskowej wymienionych w nim okresów. Wniosek ten nie został jednak należycie rozpatrzony, bowiem z korespondencji pomiędzy dowódcami w tej sprawie wynika, że skarżący został jedynie zawiadomiony w formie ustnej o niemożności zaliczenia wskazanych przez niego okresów do stażu czynnej służby wojskowej, gdyż według organów sprzeciwiają się temu przepisy prawa (pismo z dnia [...] listopada 2011 r. – k. 10 akt sądowych; wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie przed sądem administracyjnym – k. 35 akt sądowych). W tych warunkach należało uznać, że wniosek skarżącego w rzeczywistości złożony został w piśmie z dnia 16 listopada 2010 r., a zatem przed zwolnieniem go z czynnej służby wojskowej i ta okoliczność nie mogła prowadzić do uznania braku kognicji do rozstrzygnięcia tego wniosku przez organy wojskowe. Po drugie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Oznaczałaby ona brak możliwości jakiegokolwiek uregulowania sytuacji prawnej strony przez organ, ze względu na brak relacji prawnych pomiędzy nimi zachodzących. Organ jednak wadliwie przyjął, że sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, gdy tymczasem tak w omawianym przypadku nie jest, gdyż relacja prawna pomiędzy skarżącym i Jednostką Wojskową [...] w L.zawiązała się na podstawie art. 85 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) i istniała w całym okresie pozostawania przez skarżącego w tej służbie, również w okresie złożenia wniosku z dnia 16 listopada 2011 r. Natomiast przesłanki zaliczenia innych okresów do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, poza okresem czynnej służby wojskowej – określa § 2 ust. 1 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 127 poz. 1325 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem). Są to przesłanki o charakterze merytorycznym (prawnomaterialnym), których organ w opisanych okolicznościach w zaskarżonej decyzji w ogóle rozważał. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jako przesłanki jego umorzenia, było przedmiotem rozważań w licznych publikacjach doktrynalnych oraz w judykaturze. Najogólniejszą charakterystykę tego pojęcia oddającą całą jego istotę przedstawił prof. J. Borkowski, według którego: "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 391). Skoro zatem nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, to istniały podstawy do merytorycznego (pozytywnego lub negatywnego), a nie formalnego (umorzenia postępowania w obu instancjach) orzekania w sprawie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o przyznanie nagrody jubileuszowej. Organ będzie to obowiązany zrobić rozpatrując wniosek skarżącego ponownie. Oczywiście sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącego uzależniony będzie w takiej sytuacji od oceny organu, czy okresy, o których zaliczenie wnosił skarżący uzasadniają ich zaliczenie do okresu czynnej służby wojskowej w świetle przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych dla żołnierzy zawodowych, a jeżeli tak, czy w konsekwencji uzasadnia to przyznanie skarżącemu nagrody jubileuszowej. W tym kontekście w skardze zasadnie zarzucono naruszenie przez organ przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy dowodów i ich oceny, stanowi też o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki jego podjęcia i prześledzić tok rozumowania organu orzekającego. Celem bowiem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z przepisami prawa, z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy należy jednak zauważyć, że stosując odpowiednie normy prawa materialnego organ uwzględni, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że okres zatrudnienia jako ucznia praktycznej nauki zawodu w pełnym wymiarze czasu pracy właściwym dla tej kategorii pracowników podlega wliczeniu do okresu zatrudnienia, od którego zależy możliwość nabycia prawa do nagrody jubileuszowej w myśl przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych dla żołnierzy zawodowych, wyczerpuje bowiem przesłankę zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 172/05). Sąd w niniejszej sprawie stanowisko takie podziela. Jednocześnie organ powinien mieć na względzie, że pragmatyka służbowa dotycząca czynnej służby wojskowej będąca wydawnictwem MON, na którą organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i która została załączona do akt sprawy w postaci wyciągu (k. 11-15 akt sądowych), stanowi zbiór obowiązujących regulacji prawnych w określonych dziedzinach z wyjaśnieniami Departamentu Kadr i Szkolenia Wojskowego MON, nie stanowi natomiast źródeł prawa materialnego, które winno być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ubocznie Sąd zobowiązany jest także zwrócić uwagę, iż organy obu instancji nie ustrzegły się przy okazji podejmowania swoich rozstrzygnięć błędów w treści decyzji. W decyzji organu I instancji wskazana została błędna data rozporządzenia w sprawie nagród jubileuszowych dla żołnierzy zawodowych (9 czerwca 2004 r.), w sytuacji kiedy poprawna data tego rozporządzenia to 11 maja 2004 r. oraz błędnie wskazano podstawę rozstrzygnięcia, bowiem organ z pewnością nie stosował do postępowania administracyjnego przepisu art. 104 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, jak również przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 maja 2004 r., bowiem w tym akcie prawnym taka jednostka redakcyjna nie istnieje. Natomiast w zaskarżonej decyzji organu II instancji błędnie jako podstawę rozstrzygnięcia, na co zwrócono uwagę na wstępie rozważań, wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji kiedy przyjęta treść rozstrzygnięcia wskazywałaby na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Te oczywiste błędy świadczą o niedbalstwie w załatwieniu sprawy i mogą podważać zaufanie do organów rozstrzygających sprawę. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.