III SA/Lu 196/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w na rzecz skarżącego kwotę 768 (siedemset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania. 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 13g ust. 1-4, art. 40b ust. 2 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lutego 2004 r. Z.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowe Z. B. w S. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 4200 zł za przejazd drogą publiczną pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2004 r. podczas kontroli pojazdu samochodowego - ciągnika z naczepą o numerach rejestracyjnych [...] i [...], użytkowanego przez "[...]" Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowe Z.B., opuszczającego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego , dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi tego pojazdu i jego masy całkowitej. W wyniku tej kontroli ustalono, iż nacisk na piątą oś pojazdu przekracza dopuszczalną normę, która zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w przypadku osi składowej osi wielokrotnej pojazdu przy rozstawie osi powyżej 1,30 m, wynosi 80 kN. W przedmiotowej sprawie nacisk na piątą oś wyżej wymienionego pojazdu wynosił w trakcie ważenia 95,66 kN czyli o 15,66 kN więcej niż wynosi dopuszczalna norma. Czynności ważenia wykonano wagą dynamiczną, która posiada wydane przez właściwy organ aktualne świadectwo legalizacji i wyposażona jest w system automatycznej sygnalizacji błędów pomiaru. Z kontroli wyżej wymienionego pojazdu sporządzono protokół kontroli. W związku z tym, iż osoba wykonująca transport nie okazała określonego przepisami o ruchu drogowym zezwolenia na przejazd drogami publicznymi pojazdu normatywnego, organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu przedsiębiorstwu "[...]" Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowe Z.B. kary pieniężnej w wysokości 4200 zł za przejazd pojazdu normatywnego drogami publicznymi bez właściwego zezwolenia, określonego przepisami prawa o ruchu drogowym. Od decyzji tej Z.B. wniósł odwołanie zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 6-9, art. 107 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i niedokonanie ponownego ważenia pojazdu na pisemną prośbę kierowcy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołującego się i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wykazał, że według art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40b ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym są osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego. Natomiast wart. 40b ust. 2 tej ustawy ustanowiono, że w razie przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, urzędy celne pobierają opłaty drogowe i wymierzają kary pieniężne ustalone zgodnie z art. 13g ust. 2. Z powyższych przepisów wynika, że pobór kar pieniężnych przez organy celne ma charakter obligatoryjny. W świetle § 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalny nacisk na oś składową osi wielokrotnej pojazdu, przy rozstawie osi powyżej 1,30 m, wynosi 80 kN, natomiast w przedmiotowej sprawie nacisk na piątą oś wniósł w trakcie ważenia 95,66 kN, a więc o 15,66 kN więcej niż dopuszczalna norma. Zgodnie z art. 13g ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wysokość kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, określa załącznik do ustawy. Według tego załącznika za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, gdzie jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN; w przypadku przekroczenia nacisku osi składowej osi wielokrotnej ponad 92 kN do 100 kN, kara pieniężna osi 4200 zł. Czynności ważenia dokonano wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów znak fabryczny ASM 4301, znak typu RPT 98233, nr 4301100398, posiadającą ważne świadectwo legalizacji nr 700/2003 z dnia kwietnia 2003 r. wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że wykonujący transport odmówił podpisania protokołu z kontroli pojazdu i nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń nośnie przebiegu ważenia, a jak wynika z wydruku komputerowego uzyskanego z wagi, w procesie ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. szczególności komputer zainstalowany na wadze nie zasygnalizował żadnych nieprawidłowości w czasie przejazdu przez punkt kontrolny, które sygnalizowane są symbolem gwiazdki i powodują przerwanie .procesu ważenia. W związku z tym nie zachodziła konieczność dokonania ponownego pomiaru. Na decyzję organu odwoławczego Z.B. w dniu [...] marca 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając uchylenia decyzji. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego zostały wydane z naruszeniem przepisów związanych z procedurą ważenia dynamicznymi wagami samochodowymi oraz regulujących wymagania warunków technicznych tych wag w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy z prezentowanym przez organy pierwszej i drugiej instancji poglądem, że decyzje wydawane na podstawie art. 13g ust. 1-4 oraz art. 40b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych IDz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838ze.zm./ mają charakter decyzji, w których jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną w określonej przepisami kości. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami art. 13g ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1985 r. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym, pobiera się kary pieniężne, których wysokość określono w załączniku do tej ustawy. W art. 40b ustawy postanowiono, iż do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym uprawnione są osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego, a w razie przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, urzędy celne pobierają opłaty ustalone w trakcie owej kontroli. Bezsporne jest więc, że w myśl obowiązujących przepisów za przejazd drogami publicznymi określonymi w odpowiednich przepisach bez wymaganego zezwolenia, organy celne zobligowane są do pobrania kary pieniężnej. Z powyższego zatem wynika, że odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym nie jest uzależniona od przyczyn przekroczenia nacisku na oś, przekonania kierowcy co do wielkości nacisku, winy podmiotu dokonującego przejazdu lub jej braku Ipor. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r., sygn. akt II SA 1825/2003 - niepublikowany/. Mimo powyższego zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego nie mogą zostać utrzymane w mocy z uwagi na fakt, że zapadły z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować ich uchyleniem. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując akta sprawy oraz decyzje i uzasadnienia do nich, można się przekonać, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów kodeksu. Zgodnie bowiem z komentarzem Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować takich czynności, które przyczyniłyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem" "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, str. 70/. Zatem podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody dopuszczone prawem, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i które mogą zostać poddane weryfikacji. Wymierzając karę pieniężną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. organ celny, który dokonał kontroli przedmiotowego pojazdu, nie wykazał, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację poczynionych ustaleń. Dokonywanie takiego pomiaru, mogące skutkować wymierzeniem kary pieniężnej, nie może być czynione według kryteriów przyjętych w sposób dowolny przez organ dokonujący pomiaru. Pomiar taki powinien odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny wydany przez właściwy organ administracji rządowej. Obowiązującym w dacie pomiaru nacisku na osi, aktem prawnym regulującym prawną kontrolę metrologiczną przyrządów pomiarowych jest ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach /Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Zdefiniowano w niej pojęcie prawnej kontroli metrologicznej jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach. Wart. 8 ust. 1 powoływanej ustawy postanowiono, że prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane między innymi przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, oraz przy wykonywaniu kontroli celnej. W ustawie tej umieszczono szereg upoważnień ustawowych skierowanych do ministra właściwego do spraw gospodarki do wydania aktów wykonawczych do przepisów ustawy precyzujących wykonywanie prawnej kontroli metrologicznej. I tak zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy "minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, przyrządy pomiarowe, o których mowa w ust. 1 J z uwzględnieniem dziedzin pomiarowych oraz zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych", natomiast zgodnie z art. 9 pkt 3 "minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia wymagania meterologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania". W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 13 marca 2004 r., w związku z czym nie było obowiązującym prawem w dniu wydania przez organy obu instancji decyzji wymierzeniu kary pieniężnej. Dlatego w przedmiotowej sprawie należy się odwołać do uregulowania zawartego wart. 29 ustawy z 2001 r. Prawo o miarach, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy Prawo o miarach. Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000 poz. 40/. Przepisy te precyzują warunki, od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu. W protokole z kontroli pojazdu dokonanej w dniu [...] stycznia 2004 r. brak jest elementarnych danych pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów, uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo nawet jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu, co generalnie dyskwalifikuje te dowody w sensie formalnym. Z protokołu kontroli nie wynika, czy waga była prawidłowo zainstalowana /por. § 3 zarządzenia/ oraz czy dopełniono innych warunków przewidzianych w § 7 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar. W czynnościach urzędowych do wyznaczenia obciążenia osi pojazdu lub jego masy stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi, całego pojazdu stosuje się wagi klasy dokładności pierwszej i drugiej /por. § 7 ust. 1/ zarządzenia. Ze świadectwa legalizacji wagi zastosowanej do przedmiotowego ważenia wynika, że posiada ona klasę IIII. Nie mogła być zatem użyta do wymierzenia kary pieniężnej. W tym miejscu jednakże należy rozstrzygnąć kwestię, czy zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483/ źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. poważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. Natomiast inny przepis Konstytucji fart. 93/, reguluje materię zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Zgodnie z nim uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Istotne znaczenie ma również przepis art. 93 ust. 2, według którego zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W kontekście przytoczonych norm konstytucyjnych wyżej wymienione zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z uwagi na powyższe zarządzenia wykonawcze należy traktować jako zarządzenia wewnętrzne, nie mogące stanowić podstawy wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych lub innych podmiotów. Zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach. Przepis ten był nowelizowany dwukrotnie. Podczas pierwszej nowelizacji przyznano w nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego Radzie Ministrów fart. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 120, poz. 1268/. Druga nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów i ustawy o działach administracji rządowej i o zmianie niektórych ustaw IDz. U. Nr 154, poz. 1800) upoważnienie to przyznała - ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. przy czym nie z art. 51 tej ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą nie dłużej niż do 30 czerwca 2 r. zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Jednocześnie ani Rada Ministrów, ani minister właściwy do spraw gospodarczych stosownych przepisów wykonawczych nie wydali. Natomiast nawet gdyby uznać, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 stanowiło podstawę do prawidłowego określenia obciążenia osi pojazdu w ruchu, to z dniem 30 czerwca 2002 r. utraciło ono moc z uwagi na treść cytowanego art. 51 wyżej wymienionej ustawy. Niezależnie zatem od wynikających z przepisów materialnych regulacji dotyczących wymierzania kar pieniężnych za przejazd drogami publicznymi pojazdami nienormatywnym i bez zezwolenia zauważyć należy, ze wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki, w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu - noszą cechy dowolności, w związku z czym nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Z tych tez względów na podstawie art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi IDz. U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji.