III SA/Lu 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. B. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia H. B. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy [...]: 1. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy określonymi nieruchomościami położonymi na terenie obrębu [...], Gmina [...], stanowiącymi własność H. B., M. B., J. P. i G. S.; 2. zobowiązał wnioskodawcę H. B. do zawarcia umowy z geodetą uprawnionym w zakresie przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych działek będących przedmiotem postępowania. Pismem z dnia 14 października 2019 r., H. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wyłącznie w zakresie punktu 2, domagając się zmiany jego treści w ten sposób, aby to gmina opłaciła geodetę, a później rozliczyła koszty. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nie ma podstaw do rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., bowiem mimo błędnego powołania podstawy prawnej, tj. art. 61a k.p.a., organ prawidłowo orzekł o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z wnioskiem strony. Podniósł, że stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k.", na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nie służy zażalenie. W tej sytuacji nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a stronie przysługuje prawo zaskarżenia ustaleń postanowienia Wójta Gminy [...] w treści odwołania od decyzji organu I instancji kończącej postępowanie w sprawie. Wobec powyższego należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 k.p.a. Odnośnie punktu drugiego postanowienia Wójta Gminy [...] organ wskazał jedynie, że "strona ma prawo odmówić organowi I instancji podjęcia się czynności, do których została zobowiązana, zaś brak dalszych działań organu w kwestii rozgraniczenia naraża go na bezczynność". H. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił błędne stwierdzenie, że w sprawie istnieje niedopuszczalność zażalenia w sytuacji, gdy skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] w zakresie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a jedynie punkt drugi tego rozstrzygnięcia, a mianowicie, że to skarżący ma zawierać umowę z geodetą i zapłacić za jego czynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Postępowanie zażaleniowe zostało uregulowane w Rozdziale 11 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie zażaleniowe oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie zażalenia i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero czynność strony, jaką jest wniesienie zażalenia powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie zażaleniowe (o ile zachowany został termin do wniesienia zażalenia oraz spełnione zostały warunki formalne) i ponownie rozstrzygać sprawę po rozpoznaniu zażalenia. Przepis art. 141 § 1 k.p.a., ani przepisy dotyczące odwołań, nie stanowią wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia. Nie wprowadzają jednak również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia zażalenia, co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie domaga się kontroli postanowienia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem orzekać tylko w granicach określonych zażaleniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, gdyż nie może działać z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w przypadku, gdy decyzja (postanowienie) zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się (wnieść zażalenie) zarówno od całej decyzji (postanowienia), jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (postanowieniu) organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania (zażalenia), staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to nieuprawnione działanie z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 872/13). W przypadku zatem, gdy strona jednoznacznie w zażaleniu wskazuje, że zaskarża postanowienie w określonej części, organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone zażaleniem granice, o ile zawarte w tym postanowieniu rozstrzygnięcie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Organ II instancji nie jest uprawniony wykraczać poza zakres zażalenia i działać z urzędu (a zatem w sposób naruszający zasadę skargowości). W rozpoznawanej sprawie, w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., skarżący wyraźne sprecyzował jego zakres. Jednoznacznie wskazał, że zaskarża powyższe postanowienie jedynie w punkcie drugim, tj. w części zobowiązującej go do zawarcia umowy z geodetą. Skarżący nie kwestionował natomiast powyższego postanowienia w zakresie punktu pierwszego, tj. w zakresie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, które zresztą zostało uruchomione na jego wniosek. Nie ulega wątpliwości, że w/w postanowienie pierwszoinstancyjne zawiera dwa odrębne, samodzielne postanowienia. W pkt 1) organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wyszczególnionymi szczegółowo nieruchomościami, natomiast w pkt 2) organ zobowiązał wnioskodawcę do zawarcia umowy z geodetą uprawnionym w zakresie przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych działek będących przedmiotem postępowania. Oba rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i nie ma między nimi jakichkolwiek zależności, a zatem możliwe było zaskarżenie tylko jednego z nich. Organ II instancji nie uwzględnił powyższej okoliczności i wbrew zasadzie skargowości rozpoznał sprawę w zakresie punktu pierwszego rozstrzygnięcia, tj. w części dotyczącej wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (notabene wszczętego na żądanie skarżącego) i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Natomiast w zakresie objętym zażaleniem organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do stwierdzenia, że strona "ma prawo odmówić podjęcia się czynności do których została zobowiązana, zaś brak działania po stronie organu I instancji w kwestii rozgraniczenia naraża organ na bezczynność". Oznacza to, że organ w istocie nie rozpoznał wniesionego przez skarżącego zażalenia i nie rozstrzygnął go. Wymowne jest zresztą, że w osnowie postanowienia określono, że przedmiotem zażalenia jest postanowienie Wójta Gminy [...] "o rozgraniczeniu nieruchomości" (dotychczas w sprawie nie wydano rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości), nie zaś postanowienie tego organu zobowiązujące wnioskodawcę do zawarcia umowy z geodetą uprawnionym w zakresie przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych działek będących przedmiotem postępowania – jak chciał tego skarżący. W myśl art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie zawiera rozstrzygnięcie, które stanowi konieczny i niezbędny składnik postanowienia. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (postanowienia) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego lub stanowi jedynie rozstrzygnięcie procesowe, np. o umorzeniu postępowania, czy też stwierdzające niedopuszczalność odwołania (zażalenia). Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji (postanowienia), mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji (postanowienia) nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową a jej uzasadnieniem, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że brak rozstrzygnięcia w decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 689/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1514/15). Z powyższego wynika, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art.141 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczalne rozstrzygnięcie w zakresie nieobjętym zażaleniem oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie zażalenia dotyczącego pkt 2 postanowienia, tj. zobowiązania wnioskodawcy do zawarcia umowy z geodetą uprawnionym w zakresie przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych działek będących przedmiotem postępowania. Są to naruszenia kwalifikowane, które stanowią rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni powyższe uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, a zatem nie może wskazać, o jaki rodzaj rozstrzygnięcia chodzi. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.