III SA/Lu 204/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dna [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że na podstawie akt sprawy ustalono, iż mocą decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] E. R. nabył od dnia [...] czerwca 2000 r. status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2000 r. Zasiłek ten pobierał do dnia [...] lipca 2000 r., albowiem z dniem [...] lipca 2000 r. utracił status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia urzędu w ciągu 5 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa (decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] 2000 r.). Ponownej rejestracji strona w urzędzie pracy dokonała w dniu [...] października 2000 r., nabywając status bezrobotnego bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym razem status bezrobotnego utraciła z dniem [...] sierpnia 2001 r. z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (decyzja organu I instancji z dnia [...] 2001 r. ). Kolejnej rejestracji E. R. dokonał w dniu [...] lutego 2002 r., nabywając ponownie status bezrobotnego bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z powodu nieprzepracowania 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację i niespełnienia innych wymogów ustawy (decyzja z dnia [...] 2002 r.). W dniu [...] lutego 2006 r. wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w związku z wejściem nowych przepisów w życie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2006 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Przeprowadziwszy postępowanie odwoławcze, uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że instytucja zasiłku przedemerytalnego zniesiona została z dniem 1 stycznia 2002 r. mocą art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. nr 154, poz. 1793 ze zm.). Jednocześnie art. 11 ust. 2 tejże ustawy wprowadzona została regulacja, z której wynikało, że osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Tryb wprowadzonych zmian został jednakże zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (sygn. akt K 19/02) stwierdził, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem – w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Zasiłki przedemerytalne na zasadach obowiązujących do końca 2001 r. mogą obecnie nabyć te osoby, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniły wszystkie warunki do ich nabycia. Według przepisu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującego do końca 2001 r. zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej następujące warunki: - uzyskanie statusu bezrobotnego, - uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz - posiadanie okresu uprawniającego do emerytury, jeżeli osoba ta: 1) posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zatem oprócz legitymowania się odpowiednim okresem uprawniającym do zasiłku dana osoba musi przede wszystkim wykazać, że do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniała warunki do uzyskania statusu bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt sprawy wynika, że do dnia [...] stycznia 2002 r. E. R. pozostawał bez pracy. Ostatnia wykonywana przez niego praca była świadczona na podstawie umowy o dzieło zawartej w dniu [...] września 2001 r. z [...] sp. z o.o. w P. Została ona zawarta do dnia [...] września 2001 r., zaś z oświadczenia E. R. wynika, że pracę na podstawie umowy o dzieło świadczył on do dnia [...] grudnia 2001 r. Formalnym wymogiem uzyskania zasiłku przedemerytalnego jest równoczesne spełnianie ustawowych warunków do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. E. R. wymogu tego nie spełnia, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień [...] stycznia 2002 r. (tj. od [...] lipca 2000 r. do [...] stycznia 2002 r.) pozostawał on bez pracy (w statusie bezrobotnego), a także w okresie tym wykonywał inną pracę zarobkową na podstawie umowy o dzieło, która trwała do [...] grudnia 2001 r. Przepis art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierał enumeratywnie wyliczone okresy podlegające zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku i nie wymieniał okresu wykonywania pracy na podstawie umowy o dzieło. Z tego też względu ten rodzaj pracy nie może być zaliczany do 365 dni warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku. Niespełnienie przynajmniej jednego z trzech warunków określonych przepisem art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skutkuje nienabyciem prawa do zasiłku przedemerytalnego. Ponadto E.R. legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku w wymiarze 34 lat oraz 155 dni, a więc krótszym niż 35 lat przewidzianych w ustawie. Nie legitymuje się również pracą w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Na powyższą decyzję Wojewody E. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że o przyznanie zasiłku ubiegał się od dnia [...] czerwca 2000 r. i że posiada udokumentowany okres pracy ok. 37 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy w tym miejscu, że kontrola działalności administracji publicznej prowadzona przez sądy administracyjne sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności z prawem, sąd nie został przez ustawodawcę upoważniony do oceniania decyzji administracyjnych pod jakimkolwiek innym względem, w tym pod względem słuszności i zgodności z zasadami współżycia społecznego. Zatem względy słuszności oraz trudna sytuacja materialna, w świetle niespełnienia koniecznych do uzyskania zasiłku przedemerytalnego przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów prawa – nie mogą być przez sąd, mimo pełnego zrozumienia dla trudnego położenia skarżącego, wzięte pod uwagę. W związku z powyższym poddawszy zaskarżoną decyzję badaniu według kryterium zgodności z prawem, sąd doszedł do wniosku, że wydana ona została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania, a organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny, wybrały podstawę materialnoprawną regulującą przyznawanie zasiłków przedemerytalnych i zastosowały ją do ustalonego stanu faktycznego, więc skarga E. R. jako niezasadna podlega oddaleniu. Skoro osoba bezrobotna nie spełnia jednego z wymaganych przepisami prawa wymogów uzyskania zasiłku przedemerytalnego, organ zobowiązany jest odmówić przyznania jej takiego zasiłku. Zasiłek przedemerytalny był narzędziem przeciwdziałania bezrobociu oraz wspierania bezrobotnych dotkniętych dezaktywizacją zawodową w okresie do czasu otrzymania emerytury, przewidzianym w nieobowiązującej już ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 475 ze zm.), w art. 37j. Ustawą, mocą której powyższy akt prawny przestał obowiązywać, jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001) obowiązująca od dnia 1 czerwca 2004 r. Instrument zasiłków przedemerytalnych został zniesiony wcześniej, z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793). Mocą art. 3 pkt 13 tej ustawy skreślono art. 37j ustawy regulujący zasiłki przedemerytalne. Jednakże w art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. postanowiono, że osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, a do osób posiadających prawo do zasiłku stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37l-37o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Następnie na skutek wydanego w dniu 30 marca 2005 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (sygn. akt K 19/02), w którym stwierdzono, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji - do cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dodano art. 150a (art. 1 pkt 76 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1366). Zgodnie z owym przepisem art. 150a ust. 1 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przedemerytalnego (...) na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, a w myśl art. 150a ust. 2 prawo do zasiłku przedemerytalnego (...) przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (...), jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (...) uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego (...). Podsumowując wyjaśnienia podstawy materialnoprawnej wydanych przez organy administracji publicznej decyzji o odmowie przyznania E. R. prawa do zasiłku przedemerytalnego, stwierdzić należy, że obecnie nie ma możliwości przyznawania zasiłków przedemerytalnych, chyba że dana osoba spełniła warunki do nabycia tego zasiłku (tj. spełniła wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz miała określone okresy zatrudnienia lub okresy uprawniające do emerytury) przed dniem 12 stycznia 2002 r. Wniosek skarżącego mógł być więc rozpatrzony pozytywnie wyłącznie w przypadku spełniania wszystkich przesłanek opisanych przepisów nowelizacyjnych. Zatem żeby wydać rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego należało zbadać, czy wnioskodawca spełniał przed dniem 12 stycznia 2002 r. warunki do nabycia owego prawa. Warunkami tymi, zgodnie z art. 37j nieobowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r., były: 1) spełnianie warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych czyli a) bycie osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, a także spełniającą inne przesłanki wymienione w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. uzyskanie statusu bezrobotnego, b) posiadanie w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania 365 dni określonej w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy formy zatrudnienia, 2) posiadanie okresu uprawniającego do emerytury, czyli posiadanie wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1-2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu: a) okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub b) okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Podkreślić należy, że warunkiem uzyskania zasiłku przedemerytalnego na podstawie wymienionych przepisów jest spełnienie wszystkich trzech opisanych powyżej przesłanek. Niespełnienie jednego z nich tj. niespełnienie warunku do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub nieposiadanie okresu uprawniającego do emerytury albo nieposiadanie jednego z okresów wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1-2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – zobowiązuje organ administracji publicznej do odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organ jest w tych sprawach związany przepisami ustawy i nie ma pozostawionego przez ustawodawcę luzu decyzyjnego co do podjęcia decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego lub o odmowie przyznania owego zasiłku, gdy nie został spełniony którykolwiek z warunków określonych w wyżej omówionych przepisach. Skarżący E. R. nie spełnił wszystkich wymienionych powyżej przesłanek, zatem organ zasadnie odmówił przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Odnosząc się do poszczególnych przesłanek nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, należy stwierdzić przede wszystkim, że mimo iż skarżący E. R. spełniał na dzień 12 stycznia 2002 r. wymogi uzyskania statusu bezrobotnego, to nie legitymował się on odpowiednim okresem zatrudnienia niezbędnym do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych oraz nie był w stanie wykazać jednego z okresów wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1-2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E. R. do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniał warunki do uzyskania statusu bezrobotnego (świadczenie pracy na podstawie umowy o dzieło zakończył w dniu 17 grudnia 2001 r. W dniu [...] lutego 2002 r. dokonał kolejnej rejestracji w urzędzie pracy, między 17 grudnia 2001 r. a dniem rejestracji nie był nigdzie zatrudniony. Jednakże w 18-miesięcznym okresie poprzedzającym dzień 12 stycznia 2002 r. nie legitymował się 365-dniowym okresem zatrudnienia lub stanem aktywności zawodowej zrównanym z zatrudnieniem (art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Organ prawidłowo nie zakwalifikował pracy świadczonej na podstawie umowy o dzieło do okresów zatrudnienia, bowiem warunkiem zakwalifikowania danej pracy do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych jest odprowadzanie od wynagrodzenia za ową pracę składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składki powinna stanowić kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie – art. 23 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Nie podlegają również zakwestionowaniu ustalenia organu dotyczące niespełniania przez E. R. wymogu posiadania okresów wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1-2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że legitymuje się on okresem uprawniającym do zasiłku w wymiarze 34 lat oraz 155 dni, a więc okresem krótszym niż to wymaga art. 37j ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, natomiast nie wynika, by był on zatrudniony w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 37j ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Na marginesie dodać należy, że zgodnie zarówno z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz. U. z 1996 r. nr 60, poz. 282 ze zm.), jak i poprzedzającym go rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie wydawania świadectw pracy i opinii (Dz. U. z 1974 r. nr 74, poz. 269 ze zm.) w świadectwie pracy powinny być zamieszczone informacje dotyczące okresu korzystania z urlopu bezpłatnego (oba rozporządzenia) i wymiaru czasu pracy (rozporządzenie z 1996 r.). Tylko takie świadectwa mogą służyć ustalaniu uprawnień ze stosunku pracy i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Uznać więc należy – mimo pełnego zrozumienia dla trudnej sytuacji osobistej skarżącego związanej z brakiem pracy po długoletnim okresie zatrudnienia – że skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, zatem rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie w obu instancjach były zgodne z obowiązującym prawem. Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.