III SA/Lu 208/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 97 ust. 5 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 pkt 8 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469), po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji Policji, położonego w L. przy ul. P.– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wynika, że wyżej wymienione mieszkanie znajduje się w dyspozycji Policji na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Kwaterunkowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr 892/57 z dnia 5 sierpnia 1957 r. o przydziale. Następnie decyzją Nr 42/57 z dnia 17 września 1957 r. lokal ten został przydzielony E. S. Uprawnionymi do zamieszkania zostali: żona – A., syn – M., córki – H. i M. Wyrokiem rozwodowym z dnia 9 czerwca 1978 r. małżeństwo A. i E. małż. S. zostało rozwiązane. W dniu 3 kwietnia 1991 r. E. S. został wymeldowany z mieszkania położonego w L.; w dniu [...] października 1998 r. zmarł. W przedmiotowym lokalu pozostała jego była żona, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami rozwiedzeni małżonkowie zachowywali prawo do zamieszkiwania w mieszkaniu służbowym do czasu uzyskania innego lokalu. Od 1980 r. wraz z A. S. zamieszkiwał S. P., który został zameldowany na pobyt stały w tym mieszkaniu w dniu [...] listopada 1982 r., bez zgody dysponenta mieszkania. W dniu [...] lipca 1999 r. zmarła A. S. Obecnie w lokalu mieszka S. S. z M. R., która została zameldowana w mieszkaniu w dniu [...] czerwca 2003 r. Podaniem z dnia [...] marca 2003 r. S. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę głównego najemcy. Pismem Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Komendant Miejski Policji odmówił wyrażenia zgody na uregulowanie stanu prawnego do zajmowanego mieszkania na rzecz S. P. ze względu na fakt, że nie należy on do osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. W toczącym się postępowaniu o opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zaproponowano S. P. zamianę tego mieszkania na mniejszy lokal. S. P. nie wyraził na to zgody. Komendant Miejski Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał S. P. opróżnienie lokalu mieszkalnego, zajmowanego bez tytułu prawnego, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Od powyższej decyzji S. P. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji właściwych organów Policji, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Decyzję tę wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje w przypadku jego zajmowania przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Na decyzję organu odwoławczego S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zwracając się o uchylenie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący powołuje się na tytuł prawny do lokalu wynikający z art. 691 § 1 kodeksu cywilnego. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Dokonując kontroli decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...] pod względem jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, na wstępie należy wyjaśnić, że materię przydziału i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), w rozdziale 8. Art. 88 tej ustawy przyznaje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Krąg osób uprawnionych do zajmowania mieszkań będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organów mu podległych został określony w art. 89 ustawy o Policji. Jako członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, wymieniono pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym małżonka, dzieci będące na jego utrzymaniu (nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia), rodziców policjanta i rodziców jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub niezdolnych do wykonywania zatrudnienia. Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o Policji przez lokale mieszkalne dla policjantów rozumiane są lokale przeznaczone na lokale mieszkalne dla policjantów, będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (sygn. akt I CKN 683/00, Biuletyn SN 2003/2/10) określił lokal będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o Policji jako lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Bezspornym w sprawie jest, że mieszkanie służbowe przy ul. P. przydzielone zostało E. S. ówczesnemu pracownikowi KMMO i że uprawnionymi do zamieszkania w nim zostali żona – A., syn M. oraz córki H. i M. Wyrokiem rozwodowym z dnia [...] czerwca 1978 r. małżeństwo A. S. i E. S. zostało rozwiązane. Z dniem [...] kwietnia 1991 r. E. S. wymeldowany został z tegoż mieszkania, a dnia [...] października 1998 r. zmarł. W lokalu tym pozostawała była żona. Od 1980 r. w przedmiotowym lokalu zamieszkał S. P., który od dnia [...] listopada 1982 r. został bez zgody dysponenta zameldowany na pobyt stały. Dnia [...] lipca 1999 r. zmarła A. S. Aktualnie w mieszkaniu przy ul. P. zamieszkuje S. P. ze swoją konkubiną M. R. zameldowaną w tym lokalu w dniu [...] czerwca 2003 r. Art. 95 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji określa katalog przyczyn wydania przez organy Policji decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu, wśród nich także w razie zajmowania go bez tytułu prawnego. I tak zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 95 ust. 4 decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Potwierdzenie tej reguły zawarte jest w przepisach wspomnianego powyżej rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. Przepisy § 7 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 są powtórzeniem przepisów ustawy w tym przedmiocie, tj. stanowią, iż opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje w przypadkach zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego, przy czym decyzja ta dotyczy wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Należy przy tym podkreślić, że zameldowanie osoby fizycznej na pobyt w danym lokalu jest jedynie czynnością materialno-techniczną potwierdzającą stan faktyczny przebywania tej osoby w lokalu, nie przesądza natomiast o uprawnieniu do tego mieszkania. Trzeba zwrócić uwagę, że decyzja o opróżnieniu lokalu w razie zajmowania go bez tytułu prawnego przewidziana w przepisach ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu, wydanym z upoważnienia art. 97 ust. 1 ustawy, jest typem tzw. decyzji związanej, o czym świadczą sformułowania użyte w art. 95 ustawy oraz w § 7 rozporządzenia - "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się" oraz "opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje". Nie ma w nich mowy ani o luzie decyzyjnym w zastosowaniu jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, ani o swobodnym uznaniu, kiedy to organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie jest do tego zobligowany. Sformułowania te oznaczają przymus zastosowania się organu do dyspozycji normy prawnej, w sytuacji gdy spełnione są przesłanki stanowiące hipotezę tej normy prawnej. Dlatego organ Policji stwierdziwszy, że lokal znajdujący się w jego dyspozycji, przeznaczony dla policjantów na podstawie art. 88 ustawy o Policji, jest zajmowany przez osobę nie posiadającą do tego tytułu prawnego, zobowiązany był zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 w stosunku do skarżącego oraz innych osób zamieszkałych w tym lokalu wydać decyzję administracyjną o opróżnieniu tego lokalu. Dodać ponadto trzeba, że prawo policjanta do przyznania mu lokalu mieszkalnego z zasobu resortowego jest jego uprawnieniem nadrzędnym w stosunku do innych form pomocy mieszkaniowej, stąd też obowiązkowi zapewnienia policjantowi w służbie stałej mieszkania w miejscu pełnienia tej służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiada obowiązek organów Policji zachowania stanu zasobu mieszkaniowego, którym dysponują (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2001 r., sygn. akt III CZP 48/01, OSNC 2002/4/46). W skardze skarżący S. P. podnosił, że po śmierci A. S. wstąpił w stosunek najmu w myśl art. 691 § 1 kodeksu cywilnego. Na rozprawie skarżący oświadczył, że nie występował do sądu powszechnego z roszczeniem z wyżej wymienionego przepisu kodeksu cywilnego. Odnosząc się do tej kwestii, trzeba zwrócić uwagę na uregulowanie art. 97 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego sądy powszechne właściwe są do rozstrzygania spraw spornych, wynikających ze stosunku najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Uregulowanie to, przy uwzględnieniu art. 97 ust. 1 ustawy, ma charakter wyjątku. Natomiast wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r., regulujące między innymi wydawanie przez organy Policji decyzji w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych, dotyczy wszystkich stanów faktycznych i zdarzeń, które sprawiają, że lokal mieszkalny zajmuje osoba bez tytułu i to bez względu na to, czy tytuł ten kiedykolwiek jej przysługiwał. Takie rozumienie kryterium oceny statusu prawnego osób zajmujących lokale, pozostające w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, ma walor porządkujący i sprzyja właściwemu gospodarowaniu tymi lokalami, eliminując wybór drogi dostępu do nich, gdy z woli ustawodawcy służą one wyłącznie zaspokojeniu potrzeb oznaczonej kategorii adresatów. Tak orzekł w powołanej powyżej uchwale z dnia 11 października 2001 r. Sąd Najwyższy, opierając się na analogicznych przepisach o Policji sprzed dnia 19 października 2001 r. i podnosząc w tezie uchwały, że w sprawie o opróżnienie lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, zajmowanego przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym, droga sądowa jest niedopuszczalna także wówczas, gdy osobie tej tytuł prawny nigdy nie przysługiwał. Na koniec stwierdzić należy, że organ Policji orzekający w przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. stanowiącym, iż w przypadku określonym w ust. 1 pkt 8 może być przydzielony lokal mieszkalny o obniżonym wyposażeniu technicznym i o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jednak nie mniej niż 5 m² na osobę, skorzystał z tej możliwości i zaproponował skarżącemu inny, mniejszy lokal, który miał być przekazany przez organy Policji do zasobów komunalnych. Skarżący jednakże nie wyraził zgody na ten lokal. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznaje zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.