III SA/Lu 208/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. O. "A." A. of V. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania i Utrzymania Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. O. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nałożył na M.O. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną w wysokości 44.100 zł za zajęcie pasów drogowych przy Al. S. (drogi krajowej) oraz ul. G. (drogi powiatowej) w związku z ekspozycją 2 sztuk reklam dwustronnych o wymiarach 6,00 m x 3,00 m umieszczonych bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi od dnia stwierdzenia zajęcia, to jest od 27 września 2011 r. do dnia ponownej kontroli, to jest 31 października 2011 r. Obliczenie wysokości kary wyglądało następująco: ul. G. – 1,50 zł/m2/dzień x 36,00 m2 x 35 dni x 10 = 18.900 zł oraz Al. S. – 2,00 zł/m2/dzień x 36,00 m2 x 35 dni x 10 =25.200 zł. Łączna wysokość nałożonej kary wyniosła zatem 44.100 zł. Reklamy ustawione zostały w pasach drogowych Al. S. oraz ul. G. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten stwierdzono na podstawie analizy miejsca usytuowania reklam w odniesieniu do map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:500 oraz map ewidencyjnych określających granice działek. Pomiaru powierzchni reklam dokonano w dniu 27 września 2011 r., a wyniki pomiarów przedstawiono w notatce służbowej sporządzonej w tym samym dniu po zakończeniu kontroli pasów drogowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji wymierzył karę pieniężną za okres od dnia 27 września 2011 r. do dnia 31 października 2011 r., to jest daty ponownej kontroli stwierdzającej ekspozycję reklam w pasach drogowych. W ocenie organu następna opłata zostanie naliczona od dnia 1 listopada 2011 r. do czasu usunięcia reklam z pasów drogowych i zgłoszenia tego faktu do Zarządu Dróg i Mostów . Od decyzji tej odwołanie złożyła M.O.. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] organ I instancji pozytywnie zaopiniował wniosek M.O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. na lokalizację tablic reklamowych wolnostojących, nietrwale związanych z gruntem o wymiarach 6m x 3m w pasach drogowych m.in. Al. S. i ul. G. W piśmie tym stwierdzono, że przed wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie zgody na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklam, należy zgłosić zamiar instalowania reklamy za pomocą odrębnego wniosku do Wydziału Architektury i Budownictwa (Urzędu Miasta) zgodnie z Prawem budowlanym. Opinia nie upoważnia do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, zaś decyzja może zostać wydana po złożeniu kompletnego wniosku o zajęcia pasa drogowego w związku z umieszczeniem reklamy. Organ wyraził również zgodę na dysponowaniem pasem drogowym wskazanych ulic na cele budowlane związane z montażem reklamy, która była konieczna, aby odwołująca mogła uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] M.O. otrzymała pozwolenie na budowę tablicy reklamowej typu bilbord w pasie drogowym na dz. nr ewid. [...], położonej przy Al. S. W dniu 30 sierpnia 2011 r. złożyła dwa pisma, w których poinformowała organ I instancji, iż na podstawie decyzji Wydziału Dróg i Mostów z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pozwoleń na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r., w dniu 31 sierpnia 2011 r. na działkach przy ul. G. i Al. S. rozpoczną się prace budowlane związane z montażem tablic reklamowych. W związku z powyższym prosi o ustalenie wysokości opłat za użytkowanie pasów drogowych związanych z umieszczeniem bilbordu. Pismem z dnia [...] września 2011 r. organ poinformował M.O., iż tok postępowania w przypadku lokalizacji nowej reklamy w pasie drogowym ulic Lublina został podany w uzgodnieniu lokalizacji reklam, to jest w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W związku z tym przypomniał, iż ekspozycja reklam bez złożenia stosownego wniosku o zajęcie pasa drogowego traktowana będzie jako nielegalne zajęcie pasa drogowego i obciążona zostanie – zgodnie z ustawą o drogach publicznych – opłatami karnymi. Pismo to zostało wysłane M.O. przez organ pierwszej instancji dwukrotnie listami poleconymi nadanymi w dniach: 7 września 2011 r. i 13 października 2011 r. Mimo dwukrotnego awizowania każdej z przesyłek skarżąca nie podjęła tego pisma, które poczta zwróciła do organu w dniu 2 listopada 2011 r. W dniu 27 września 2011 r. pracownicy organu pierwszej instancji dokonując kontroli pasów drogowych stwierdzili usytuowanie w pasie ul. G. oraz Al. S. reklam dwustronnych o pow. 36 m2 każda, ustawionych bez zgody zarządcy drogi. Sporządzili na tę okoliczność notatkę służbową i dokumentację fotograficzną. Wezwaniem z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji wezwał M.O. do stawienia się osobiście w siedzibie organu i złożenia wyjaśnień. Wezwanie to było wysłane dwukrotnie listami poleconymi nadanymi w dniach: 28 września 2011 r. i 25 października 2011 r. Adresat nie podjął tego wezwania, które poczta zwróciła organowi w dniu 14 listopada 2011 r. Skarżąca zignorowała także wezwania telefoniczne pracowników organu, co organ zasygnalizował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 31 października 2011 r. pracownicy organu I instancji dokonali ponownej kontroli pasów drogowych i stwierdzili w pasach drogowych ul. G. oraz Al. S. dalszą ekspozycję reklam dwustronnych. Kolegium rozważając przedstawiony stan faktyczny stwierdziło, że bezspornie M.O. umieściła w pasach drogowych reklamy bez zgody zarządcy drogi, za co zarządca drogi był zobligowany do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej, co zaskarżoną decyzją uczynił. Zwrócono uwagę, że nieuprawnione było potraktowanie przez skarżącą pisma organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że są one bezzasadne, bowiem organ zebrał wystarczający materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Materiał ten pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Za chybiony uznano zarzut, iż skarżąca nie była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków podkreślając, że nie może ona powoływać się na nieznajomość prawa, w tym przypadku w szczególności ustawy o drogach publicznych, kiedy prowadzi profesjonalną zarobkową działalność gospodarczą, polegającą m.in. na eksponowaniu reklam w pasach drogowych dróg publicznych. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca M.O.. Domagała się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] listopada 2011 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, a więc w sytuacji podjęcia przez organ działań o charakterze represyjnym, powinno być przeprowadzone w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tablice reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji, gdy pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ pozytywnie zaopiniował lokalizację tablicy reklamowej. W motywach skargi skarżąca podniosła, że w zaskarżonych decyzjach uznano, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego, a to oznacza, że zajęła pas drogowy świadomie i wbrew przepisom prawa. Tymczasem w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożyła do Urzędu Miasta wniosek o wydanie decyzji na lokalizację reklamy w pasie drogowym, w którym wyraźnie wskazała, iż żąda wydania decyzji (nie zaś opinii) zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogowym. Po uzyskaniu zgody Urzędu Miasta wyrażonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., skarżąca wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę otrzymała w dniu [...] lipca 2011 r. Podkreśliła, że w treści jej pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanego do organu I instancji wskazano, że na podstawie "decyzji" z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pozwolenia na budowę rozpoczęte zostaną prace związane z montażem tablicy reklamowej. Wnioskowała również o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie pasa drogowego. Do powyższego pisma organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób. W ocenie skarżącej, organ I instancji rozpoznając jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. błędnie zakwalifikował go jako wniosek o wydanie opinii, podczas gdy z treści tego wniosku wynika, iż żądała wydania decyzji na lokalizację reklamy w pasie drogowym, co przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Pozostając w przekonaniu, że posiada decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym – zdaniem skarżącej – dopełniła ona wszystkich niezbędnych formalności, bowiem uzyskawszy zezwolenie zarządcy drogi, uzyskała pozostałe pozwolenia oraz wniosła o ustalenie wysokości opłat za użytkowanie pasów drogowych. Skarżąca zarzuciła organom administracji publicznej naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, poprzez wprowadzające w błąd działania, to jest pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. pozytywne zaopiniowanie lokalizacji tablic reklamowych w pasie drogowym oraz wyrażenie zgody na dysponowanie pasem drogowym wskazanych ulic na cele budowlane związane z montażem reklamy, a następnie – bez uwzględnienia pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. – nałożenie kary pieniężnej w wysokości 44.100 zł za zajęcie pasów drogowych bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem skarżącej organ administracji dokonał błędnej interpretacji składnych przez nią pism (z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r.), nie podejmując czynności aby ustalić, jaka była ich rzeczywista treść. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest badanie zgodności zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego – w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach należy generalnie stwierdzić, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych. Wymaga podkreślenia, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bowiem organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena dowodów dokonana została według zasad określonych w art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy także umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), a opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Powyższe przepisy w sposób dostatecznie precyzyjny określają zarówno przesłanki wymierzenia kary, jak i sposób jej obliczania. Dla ich zastosowania konieczne jest ustalenie, czy reklama znajduje się w pasie drogowym, kto i kiedy umieścił reklamę, jaka jest jej powierzchnia, czy podmiot umieszczający reklamę w pasie drogowym posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przy jakiej drodze umieszczono reklamę i jaka stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego została ustalona uchwałą dla tej kategorii drogi, jak również jaki był czas umieszczenia reklamy w pasie drogowym. W sprawie bezsporne jest, że M.O. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] umieściła 2 sztuki reklam dwustronnych o wymiarach 6 m x 3 m w pasie drogowym Al. S. (drogi krajowej) oraz ul. G. (drogi powiatowej). Fakty te potwierdzają niekwestionowane protokoły z dnia [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r., a także materiał fotograficzny (zdjęcia) załączony do tych protokołów. Z dokumentacji wynika również okres umieszczenia reklam (od dnia 27 września 2011 r. do dnia 31 października 2011 r., czyli 35 dni). Powyższych ustaleń nie kwestionuje także strona skarżąca. Poza sporem pozostaje też, że skarżąca uzyskała pozytywną opinię Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. odnośnie możliwości umieszczenia tablic reklamowych w proponowanych lokalizacjach. Jednakże dla skarżącej sporną kwestię stanowią skutki tej opinii, twierdzi ona bowiem, że wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji nie zaś opinii, a w konsekwencji – jej zdaniem – wydana opinia zstąpiła w takich okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielane przez zarządcę drogi, stąd nie istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W przywołanym stanie faktycznym trzeba jasno stwierdzić, że wątpliwości podnoszone przez skarżącą nie istnieją, bowiem skarżąca w istocie kreuje stan faktyczny sprawy odmienny od rzeczywistego, który został przez organy ustalony prawidłowo. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie powyższa opinia nie mogła zastąpić zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Wprawdzie wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. rzeczywiście obejmował żądanie wydania decyzji, jednakże w odpowiedzi organ ograniczył się do wyrażenia opinii na podstawie przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej w terenie, co do możliwości lokalizacji tablic reklamowych wolnostojących nietrwale związanych z gruntem w pasie drogowym ulic Al. S. i ul. G. . Co więcej, w opinii organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawarto również informację, że opinia ta nie upoważnia wnioskodawcy do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganej decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, wydanej przez Wydziału Dróg i Mostów, a może to nastąpić po złożeniu kompletnego wniosku. W takich okolicznościach bezzasadna jest argumentacja skarżącej wskazująca na to, że stawiając tablice reklamowe mogła pozostawać w przekonaniu, iż dopełniła wszystkich wymaganych prawem obowiązków. Dlatego za udowodniony należało uznać fakt, że M.O. w objętym kontrolą okresie nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że kara administracyjna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" (sygn. akt II GSK 68/08, LEX nr 489107). Dlatego stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej, według zasad określonych w ustawie. Stawki opłat zostały określone w załączniku Nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 60, poz. 1375 z późn. zm.). Wobec niekwestionowania przez skarżącą ustaleń organów administracji dotyczących powierzchni reklam (36 m2) oraz okresu ich ekspozycji (od 27 września 2011 r. do 31 października 2011 r.), sposób obliczenia oraz wysokość kar należało uznać za zgodne z przepisami prawa. W konsekwencji, wobec prawidłowego ustalenia okoliczności zajęcia przez skarżącą pasów drogowych Al. S. (drogi krajowej) oraz ul. G. (drogi powiatowej) w związku z ekspozycją 2 sztuk reklam dwustronnych o wymiarach 6 m x 3 m umieszczonych bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, wymaganego na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a zatem cele realizowane przez zarządcę drogi zgodnie z art. 19-21 ustawy, zachodziła przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 podstawa do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W zgodzie z powołanymi przepisami rozstrzygnął o tym decyzją organ I instancji. W takich warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa utrzymując tę decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba mieć na względzie, iż w świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Tym samym nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyr. NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984 r., z. 2, poz. 98). W okolicznościach tej sprawy organy administracji prawidłowo wywiązały się z ciążących na nich obowiązkach, wszystkie dowody zostały ocenione przez organ wszechstronnie a wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżącą. Zdaniem Sądu całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia pozostałych przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w sytuacji, gdy skarżąca nie odbierała kierowanej do niej korespondencji, a także zignorowała wezwania telefoniczne. Skarżąca nie powołała się również na żadne okoliczności lub dowody, które mogłyby ewentualnie zanegować poczynione przez organy ustalenia. Nie podjęła też żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych, przez wykazanie, że nie zachodziła podstawa do wymierzenia kary, ograniczając się do nie znajdującego podstaw w materiale dowodowym sprawy twierdzenia, że wyrażona przez organ opinia stanowi w istocie decyzję administracyjną zarządcy drogi o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego. Organ wykazał dodatkowo, że skarżąca jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r., uzyskała w dniu [...] marca 2011 r. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w lokalizacji nie stanowiącej przedmiotu tej sprawy, co oznacza, że znany jej był tryb postępowania prowadzący do uzyskania tego rodzaju zgody zarządcy drogi. Dlatego argumenty o nieznajomości prawa nie mogą prowadzić do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.